Nursing home capacity reduction and staffing mandates: procedural illegality due to insufficient reasoning and indeterminate personnel quotas

Der angefochtene Bescheid wird im Umfang der Vorschreibungen2) und 3) wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufgehoben. Im Übrigen wird die Beschwerde als unbegründet abgewiesen.

Das Land Kärnten hat der Beschwerdeführerin Aufwendungen in der Höhe von EUR1.286,40 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Mit Bescheid der Kärntner Landesregierung vom 31.März2008 wurden der Beschwerdeführerin (im angefochtenen Bescheid -offenbar irrtümlich; siehe dazu unten- als "PPflege- und BetreuungsGmbH" bezeichnet). Gemäß §19 Abs.3Kärntner Heimgesetz, LGBl.Nr.7/1996 (K-HG), Folgendes vorgeschrieben:

"1) Der Bewohner/innenstand ist auf das bescheidgemäß bewilligte Ausmaß von 80Bewohnern/innen in der Weise zu reduzieren, dass keine Neubelegung mehr erfolgen darf, bis die bewilligte Anzahl der Bewohner/innen erreicht ist.

2) Der Personalstand ist bis zum 30.September2008 um fünf diplomierte Gesundheits- und Krankenpflegepersonen in Vollzeitäquivalenz aufzustocken.

3) Der WohnbereichI, welcher im Haus als 'Dementenstation' geführt wird, muss ab sofort tagsüber mit zumindest drei Pflegekräften besetzt sein.

4) Es hat ab sofort eine regelmäßige Evaluation der bestehenden Pflegeplanung durch die Angehörigen des gehobenen Dienstes für Gesundheits- und Krankenpflege zu erfolgen.

5) Es ist ab sofort eine Wunddokumentation zu führen. Diese hat u.a. eine exakte Wundbeschreibung zu beinhalten mit wichtigen Parametern, wie die Lokalisation der Wunde, die Wundtiefe, den Wundzustand (nekrotisch, fibrinös, belegt etc.). Angaben über etwaiges Exsudat, Beschreibung der Wundumgebung sowie allfällige Infektionszeichen.

6) Bei einer Einzelfallmedikation sind ab sofort die Gründe bzw. Symptome auf Grund derer eine etwaige Verabreichung von Einzelfallmedikationen durch die diplomierten Fachkräfte zu erfolgen hat, zu beschreiben und durch die Unterschrift des/der zuständigen Arztes (Ärztin) zu bestätigen.

7) Die angebrochenen Tropfflaschen sind ab sofort mit ihrem Anbruchsdatum zu versehen.

8) In der Bewohnertoilette des Animationshauses sind Wandspender zur Entnahme von Händedesinfektionsmitteln sowie Seife anzubringen. Es wird hiefür eine Frist bis zum 30.Mai2008 eingeräumt.

9) Es muss ab sofort dafür gesorgt werden, dass eine regelmäßige Reinigung von in Gebrauch stehenden Infusionsständern stattfindet und diese auch nachvollziehbar durch Checklisten bestätigt wird."

Zur Begründung führte die belangte Behörde aus, dass der Beschwerdeführerin mit Bescheid vom 10.Mai2005, abgeändert durch den Bescheid vom 1.August2005, die Bewilligung zum Betrieb der gegenständlichen Einrichtung erteilt worden sei.

Am 17.September2007 habe eine Überprüfung gemäß §19K-HG stattgefunden, die ergeben habe, dass zur Sicherung einer fachgerechten Pflege und deren Nachvollziehbarkeit die im Spruch angeführten Maßnahmen zu setzen seien. Die Stellungnahme der Beschwerdeführerin zur Bekanntgabe des Ergebnisses der Überprüfung sei nur teilweise dazu geeignet gewesen, die aufgezeigten Mängel zu entkräften. Die von der Beschwerdeführerin behaupteten Mängelbehebungen seien von der pflegemedizinischen Sachverständigen noch nicht überprüft worden, sodass dennoch entsprechende Vorkehrungen aufgetragen worden seien. Falls diese tatsächlich bereits umgesetzt worden sein sollten, werde dies im Zuge einer Nachkontrolle ohnehin verifiziert werden können.

Die gegenständliche Einrichtung sei mit Bescheid vom 1.August2005 für 80Bewohner bewilligt worden und müsse daher mit diesem Bewohnerstand betrieben werden.

Die Vorschreibung2) betreffend die Erhöhung des Personalstandes stütze sich einerseits auf die KärntnerHeimverordnung, LGBl.Nr.40/2005 (K-HV), und andererseits auf die Berechnungen der pflegemedizinischen Sachverständigen. Diese habe ihren Berechnungen einen Bewohnerstand von 88Bewohnern und den Personalschlüssel der KärntnerHeimverordnung zugrunde gelegt.

Der mitverantwortliche Tätigkeitsbereich der diplomierten Fachkräfte umfasse diagnostische und therapeutische Maßnahmen nach ärztlicher Anordnung. Die Anordnungen seien zu dokumentieren und vom zuständigen Arzt zu unterzeichnen; Einzelfallmedikationen seien genau zu beschreiben, wobei Menge, Dosis, sowie Verabreichungsart und -zeitpunkt schriftlich festzuhalten seien.

Das Führen einer Pflegedokumentation sei in §8K-HG zwingend vorgeschrieben. Die mit dem angefochtenen Bescheid vorgeschriebene Evaluation diene der Beurteilung der geplanten und ausgeübten Pflege und sei untrennbar mit der Qualitätssicherung der Pflege verbunden.

Die übrigen Auflagen ergäben sich aus den Grundsätzen der Sicherheit und Hygiene.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde mit dem Begehren, ihn wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes oder Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufzuheben.

Die belangte Behörde erstattete eine Gegenschrift mit dem Antrag, die Beschwerde als unbegründet abzuweisen. Die Beschwerdeführerin erstattete eine Replik.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, dass sich der angefochtene Bescheid an die "PPflege- und Betreuungs GmbH" richte. Da eine solche Gesellschaft nicht existiere, sei der Bescheid absolut nichtig.

Dem ist zu entgegnen, dass eine fehlerhafte Bezeichnung des eindeutig erkennbaren Bescheidadressaten nicht zur absoluten Nichtigkeit des Bescheides führt. Lässt also der gesamte Bescheidinhalt die von der belangten Behörde gewählte Personenumschreibung als ein -den wahren Willen verfälschendes- Vergreifen im Ausdruck erkennen, so ist eine Umdeutung geboten (vgl. die bei Hengstschläger/Leeb, AVG, Rz50 zu §56 wiedergegebene hg.Judikatur).

Ein solcher Fall liegt hier vor:

Die belangte Behörde hat die "PPflege- und Betreuungs GmbH" sowohl im Spruch als auch in der Begründung des angefochtenen Bescheides als Betreiberin der "mit Bescheid der ha.Behörde vom 10.5.2005, Zahl:13-AH-88/23/05, abgeändert mit Bescheid vom 1.8.2005, Zahl:13-AH-88/42/05, bewilligten Einrichtung" genannt. Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass sich diese beiden Bescheide auf die von ihr geführte Einrichtung beziehen. Dazu hat die belangte Behörde jeweils die richtige Adresse des Sitzes der Beschwerdeführerin -an der nach dem Beschwerdevorbringen auch die Einrichtung betrieben wird- genannt. Aus diesen Umständen ergibt sich eindeutig, dass es sich bei der Nennung der -nicht existenten- PPflege- und Betreuungs GmbH" nur um ein Vergreifen im Ausdruck handelt und Adressat des angefochtenen Bescheides die Beschwerdeführerin ist, die im Übrigen in der Sachverhaltsdarstellung der Beschwerde selbst ausführt, dass sie von der belangten Behörde als Bescheidadressatin "offensichtlich gemeint" gewesen sei.

Gemäß §7 Abs.1K-HG hat der Träger einer Einrichtung nach §1 Abs.1 (das sind u.a. Wohnheime für alte Menschen und Pflegeheime) dafür zu sorgen, dass jederzeit eine ausreichende Zahl an entsprechend ausgebildetem Personal zur Verfügung steht. Die Landesregierung hat nach dem Abs.2 durch Verordnung die näheren Bestimmungen über die personelle Ausstattung zu regeln.

Der Träger einer Einrichtung hat nach §8 Abs.1K-HG dafür zu sorgen, dass über jeden betreuungsbedürftigen Bewohner eine Pflegedokumentation geführt wird, die jedenfalls (lit.a) Angaben über den Betreuungsbedarf bei der Aufnahme und im weiteren Verlauf; (lit.b) pflegerische, therapeutische und ärztlich delegierte Leistungen und (lit.c) die Verabreichung von Medikamenten, insbesondere von Psychopharmaka, zu enthalten hat.

Weiters hat der Träger gemäß §12K-HG für die Erstellung eines Hygieneplanes, der die Anforderungen der Ver- und Entsorgung und der Reinigung und Desinfektion bereichsspezifisch festlegt, sowie für die Einhaltung dieses Planes zu sorgen.

Stellt die Landesregierung anlässlich einer Überprüfung Mängel fest, so hat sie nach §19 Abs.3K-HG die Beseitigung der Mängel innerhalb einer angemessenen Frist aufzutragen.

Gemäß §17 Abs.1K-HV sind Pflegeheime und Pflegestationen für höchstens 50Bewohner vorzusehen.

§24 Abs.1K-HV ordnet an, dass in Pflegeeinrichtungen für je 2,5Bewohner eine Betreuungsperson mit Vollbeschäftigung vorzusehen ist. Nach Abs.2 müssen mindestens 30% der Betreuungspersonen die Qualifikation zur Ausübung des gehobenen Dienstes für Gesundheits- und Krankenpflege aufweisen.

Die Beschwerdeführerin bringt zur unter 1) aufgetragenen Reduktion des Bewohnerstandes vor, das gegenständliche Pflegeheim sei mit Bescheid vom 10.Mai2005 für höchstens 93 zu betreuende Personen genehmigt worden, wobei als Auflage eine Generalsanierung binnen 24Monaten unter Einhaltung der K-HV vorgeschrieben worden sei. Da dies eine -für die Beschwerdeführerin wirtschaftlich nicht tragbare- Reduktion des Bewohnerstandes auf die gemäß §17 Abs.1K-HV höchst zulässige Anzahl von 50 bedeutet hätte, sei der Genehmigungsbescheid mit Bescheid vom 1.August2005 gemäß §68 Abs.3AVG dahin abgeändert worden, dass (lediglich) eine Reduktion der Bettenanzahl auf 80 vorgeschrieben werde. Dieser Bescheid, der die Grundlage für den angefochtenen Bescheid bilde, sei allerdings an die "PSenioreneinrichtungs GmbH" in Berlin zugestellt worden, weshalb seine Wirksamkeit "zweifelhaft" sei. Die Wirksamkeit dieses Bescheides vorausgesetzt dürfe die Beschwerdeführerin ein Pflegeheim mit 80Betten führen. Die Bewilligung umfasse jedoch nur die Betten des Pflegeheimes; die Betten der "Dementenstation" seien hingegen vom genannten Bewilligungsbescheid nicht umfasst und dürften daher neben den 80Pflegebetten betrieben werden. Der angefochtene Bescheid ordne demgegenüber eine Reduktion der Bettenanzahl der gesamten Einrichtung auf insgesamt 80Betten an. Darüber hinaus habe sich die Beschwerdeführerin gegenüber dem Land Kärnten mit privatrechtlichem Vertrag verpflichtet, zwei Betten für die Kurzzeitpflege zur Verfügung zu stellen. Der angefochtene Bescheid stehe dazu im Widerspruch, weil bei einer Reduktion auf 80Betten diese Vereinbarung nicht mehr erfüllt werden könnte. Überdies sprächen auch öffentliche Interessen gegen die vorgeschriebene Reduktion von Pflegeplätzen.

Da mit dem ursprünglichen Genehmigungsbescheid vom 10.Mai2005 die Generalsanierung mit einer Reduktion auf die gemäß §17 Abs.1K-HV zulässige Anzahl von 50Pflegebetten vorgeschrieben wurde, wäre die Beschwerdeführerin bei Unwirksamkeit des Bescheides vom 1.August2005, der lediglich eine Reduktion auf 80Betten anordnet, insoweit jedenfalls schlechter gestellt als bei dessen Wirksamkeit. Schon aus diesem Grund macht die Beschwerdeführerin mit ihrem Vorbringen, der dem angefochtenen Bescheid zugrunde liegende Bescheid vom 1.August2005 sei möglicherweise unwirksam, keine Verletzung in subjektiven Rechten geltend.

Mit dem bloßen Vorbringen, die Betten der "Dementenstation" seien vom Bewilligungsbescheid nicht umfasst, zeigt die Beschwerdeführerin nicht auf, zum Betrieb von mehr als 80Betten berechtigt zu sein, bringt sie doch nicht vor, dass für diese Betten eine gesonderte Bewilligung bestehe. Schließlich können weder die ins Treffen geführte privatwirtschaftliche Vereinbarung mit dem Land Kärnten noch die geltend gemachten öffentlichen Interessen dazu führen, dass die Beschwerdeführerin nach dem K-HG mehr als die bewilligte Bettenanzahl betreiben darf.

Die belangte Behörde hat daher in unbedenklicher Weise die Reduktion der Bettenanzahl auf das bewilligte Ausmaß von 80 angeordnet.

Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Aufträge4) bis 9) bereits vor Bescheiderlassung erfüllt zu haben. Die belangte Behörde habe diese Aufträge nicht ausreichend begründet, insbesondere den derzeitigen Zustand nicht festgestellt. Es gebe keine Norm, die anordne, auf welche Weise Infusionsständer zu reinigen seien, wie die Dokumentation des Anbruchsdatums von Tropfenflaschen zu erfolgen habe und in welcher Form Seife und Desinfektionsmittel in den Toiletten anzubieten seien. Insbesondere seien Wandspender für Seife und Desinfektionsmittel nicht gesetzlich vorgesehen.

Mit dem Vorbringen, die Aufträge4) bis 9) bereits erfüllt zu haben, zeigt die Beschwerdeführerin schon deshalb keine Verletzung in subjektiven Rechten auf, weil mit diesen Aufträgen jeweils ein Verhalten angeordnet wurde, das, sobald es gesetzt ist und aufrechterhalten wird, die Vorschreibung erfüllt, weshalb -anders als etwa bei der Verpflichtung zur Zahlung von Geldleistungen- eine nochmalige Erfüllung (im Wege von Zwangsmaßnahmen) nicht in Betracht kommt. Dies hat die belangte Behörde vorliegend auch durch die Ausführung im angefochtenen Bescheid klargestellt, dass eine allenfalls bereits vorliegende Erfüllung einzelner Auftragspunkte ohnehin im Zuge einer Nachkontrolle verifiziert werden könne. Die Beschwerdeführerin behauptet keine Gründe, aus denen sie dennoch in diesen Punkten durch die Vorschreibung allenfalls bereits erfüllter Aufträge einen Rechtsnachteil erleiden könnte.

Soweit sich die Beschwerdeführerin gegen die vorgeschriebene Art der Reinigung von Infusionsständern, der Dokumentation des Anbruchsdatums von Tropfenflaschen sowie der Zurverfügungstellung von Desinfektionsmitteln und Seife wendet, ist ihr entgegenzuhalten, dass ihr die belangte Behörde mit Schreiben vom 3.Oktober2007 die Notwendigkeit der nunmehr vorgeschriebenen Maßnahmen vorgehalten hat und die Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme vom 16.November2007 in keiner Weise vorgebracht hat, dass die mit diesen Aufträgen angestrebten Ziele auch auf andere Weise erreicht werden könnten. Die Beschwerdeführerin hat vielmehr angekündigt, den von der Behörde als notwendig erachteten Maßnahmen nachzukommen, insbesondere hat sie ausgeführt, es sei bereits veranlasst worden, dass entsprechende Wandspender für Handdesinfektionsmittel und Seife in den Bewohnertoiletten des Animationshauses angebracht werden.

Der Beschwerdeführerin gelingt es somit auch in diesen Punkten nicht, eine Rechtsverletzung durch den angefochtenen Bescheid darzutun. Da sich die Beschwerde gegen die Auftragspunkte1) und 4) bis 9) somit als unbegründet erweist, war sie insoweit gemäß §42 Abs.1VwGG abzuweisen.

Zu Recht wendet sich die Beschwerdeführerin jedoch gegen die mit Punkt2) vorgeschriebene Aufstockung des Personals "um fünf diplomierte Gesundheits- und Krankenpflegepersonen". Diesem Auftrag kann nämlich weder entnommen werden, welcher Personalstand in der Pflegeeinrichtung der beschwerdeführenden Partei damit erreicht werden soll, noch, ob dies §7K-HG und §24K-HV entspricht.

Ebenso zu Recht wendet sich die Beschwerdeführerin gegen die mit Punkt3) aufgetragene Besetzung der "Dementenstation" mit drei Pflegekräften.

Die Beschwerdeführerin hat in ihrer Stellungnahme zum Ergebnis der Überprüfung dazu ausgeführt, dass die Pflegekräfte in der Dementenstation täglich um 8.00Uhr durch eine Animationskraft verstärkt würden, die verschiedene Programme mit den Bewohnern durchführe. Um 14.00Uhr würde etwa die Hälfte der Bewohner mit einer zweiten Animationskraft in das Animationshaus gehen, wo ein weiteres Programm durchgeführt werde. Durch diese intensive Animation sei eine adäquate Pflege und Betreuung gewährleistet, auch wenn -ausnahmsweise- nur zwei Pflegepersonen anwesend seien. Die belangte Behörde hat den Punkt3) ihres Bescheides nicht gesondert begründet und sich mit der Stellungnahme der Beschwerdeführerin in keiner Weise auseinandergesetzt. Auch insoweit ist der angefochtene Bescheid daher einer Überprüfung durch den Verwaltungsgerichtshof nicht zugänglich.

Aus diesen Gründen war der angefochtene Bescheid im Umfang der vorgeschriebenen Aufträge2) und 3) gemäß §42 Abs.2 Z.3 lit.b und cVwGG wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufzuheben.

Der Spruch über den Aufwandersatz gründet auf den §§47ffVwGG iVm der Verordnung BGBl.II Nr.455/2008, insbesondere deren §3 Abs.2.

Wien, am 29. Jänner 2010