Determination of building permit requirement versus notification procedure for converting a flat roof into a walkable terrace

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Die Landeshauptstadt Innsbruck hat den Beschwerdeführern Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.171,20 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Die Beschwerdeführer sind Eigentümer eines Grundstückes in Innsbruck, auf dem sich ein Teil einer Wohnhausanlage befindet (wobei die weiteren Häuser jeweils auf selbständigen Grundstücken errichtet sind). Zwischen dem Obergeschoss ihres Hauses und dem benachbarten Haus auf dem angrenzenden Grundstück befindet sich (auf dem Grundstück der Beschwerdeführer), sichtlich (zumindest ungefähr) auf der Ebene des Fußbodens des Obergeschosses, ein "offenes Schutzdach" (Flachdach, auch als Flugdach bezeichnet).

Mit der beim Stadtmagistrat Innsbruck am 15. Juli 2005 eingelangten Bauanzeige vom 14. Juli 2005 zeigten die Beschwerdeführer der Behörde folgendes Vorhaben an: Das Flugdach (das ist das "Schutzdach") sei nunmehr errichtet und werde demnächst begrünt werden. Dieser Gründachaufbau sei derselbe wie auf den Hauptdächern und bestehe aus einer Vegetationsmatte, einer Substratschicht und einer Begrünung aus Sedumsprossen. Es sei nicht begehbar, im fertigen ausgewachsenen Zustand würden die Pflanzen eine grün-gelb-rötliche Farbmischung zeigen. Ein Teil des Flugdaches, ca. 22 m2 bei der bestehenden genehmigten Balkontüre solle abgesichert und darin eine Terrassenfläche von ca. 6 m2 als tatsächlich begehbar ausgebildet werden. Die restlichen Platten seien gartengestalterischer Natur (wurde näher ausgeführt). Ein schmaler Plattenstreifen reiche an die Nordfassade, wo eine Fassadenleiter montiert werden solle. Es habe sich gezeigt, dass das Hauptdach zu Servicezwecken (Satz-Antenne) ohne Aufwand erreicht werden müsse. Nach Süden bestehe eine Absturzhöhe von ca. 6,20 m zur Terrasse im Untergeschoss und nach Norden von 3,1 m zur Hofebene. Diese Absturzhöhen sollten durch eine leichte zwischen Häusern gespannte Konstruktion aus "Niro-Seilen" von 1,08 m Höhe abgesichert werden (12 cm-Abstand). Die nördliche Absturzsicherung enthalte oben öffenbare Federelemente, um die Fassadenleiter erreichen zu können. Beigelegt waren verschiedene Planunterlagen.

Mit Eingabe vom 30. Juli 2005 reichten die Beschwerdeführer unter anderem die Bestätigung eines Zimmereiunternehmens zum Beweis dafür nach, dass die statische Tragfähigkeit der Dachstuhlkonstruktion für das Vorhaben gegeben sei.

In einer weiteren Eingabe vom 18. Juli 2005 hatten die Beschwerdeführer mitgeteilt, falls die angezeigte Dachterrassenlösung nicht möglich sein sollte, planten sie nur noch eine reine Gartengestaltung und Pflasterung auf den Gründächern. Die zwei montierten Gewindestangen für die Ösen dienten dann der Befestigung eines Rankseiles. Jedenfalls müssten sie vor der Flachdachisolierung hergestellt werden, welche jetzt im Gange sei (in der Eingabe finden sich entsprechende Skizzen).

Der Amtssachverständige der Behörde gab eine ablehnende Stellungnahme vom 2. September 2005 ab.

Mit dem erstinstanzlichen Bescheid des Stadtmagistrates Innsbruck vom 8. September 2005 wurde das (mit Eingabe vom 14. Juli 2005) angezeigte Vorhaben gemäß § 22 Abs. 3 TBO 2001 untersagt. Dies wurde unter Hinweis auf die Ausführung des Amtssachverständigen der "Stadtplanung" begründet, der ausgeführt habe, dass durch die geplanten Änderungen zum einen die laut Bebauungsplan zulässige Bauhöhe überschritten und zum anderen die Örtlichen Bauvorschriften nicht eingehalten würden. Das Bauansuchen widerspreche den Festlegungen bzw. Zielsetzungen des Bebauungsplanes und könne somit nicht befürwortet werden. Nachdem für das "Gesamtobjekt des gegenständlichen Bauplatzes" ein eigener Bebauungsplan erstellt worden sei, dessen Hauptmerkmal die offene Einzelhausbebauung darstelle, könne dem Zusammenwachsen der einzelnen Hauptbaukörper auch aus stadtgestalterischer Sicht nicht zugestimmt werden, weil dies sonst einen an der Geländekante stehenden Querriegel mit einer Länge von bis zu 55 m ergeben würde. Bei der Erstellung des Bebauungsplanes sei die nunmehr geplante Ausführung nicht beabsichtigt und vorgesehen gewesen.

Dagegen erhoben die Beschwerdeführer Berufung.

Die belangte Behörde ergänzte das Ermittlungsverfahren durch Einholung eines weiteren Gutachtens des Amtssachverständigen der "Stadtplanung". In diesem Gutachten vom 14. Februar 2006 heißt es nach Hinweis auf die Bestimmungen des Flächenwidmungsplanes, des Bebauungsplanes und der "Örtlichen Bauvorschriften" (Verordnung gemäß § 19 TBO 1998), für das vorliegende Gesamtobjekt sei ein eigener Bebauungsplan erstellt worden, dessen Hauptmerkmal die - für den dortigen Bereich des Stadtgebietes typische - offene Einzelhausbebauung darstelle. Deshalb seien mittels Baugrenzlinien sieben einzelne Gebäude verbunden mit einer gestaffelten Höhenfestlegung mit jeweils zwei Bauhöhen festgelegt worden; für die Hauptgebäude drei Vollgeschosse und für die zwischen den Hauptgebäuden liegenden Bauteile ein Vollgeschoss. Weiters seien für die im Innenhofbereich liegende Hauseingangs- und Stellplatzüberdachung zwei Vollgeschosse festgelegt worden, wobei hier nicht zwei Geschosse beabsichtigt und errichtet worden seien, sondern sich dieses Dach - auf Grund der Geländesituation - in der zweiten (mittleren) Geschossebene befinde. Analog zu dieser Geschossfestlegung seien im Bebauungsplan auch absolute Höhenfestlegungen getroffen worden (wurde näher dargelegt). Dies bedeute einen zweigeschossigen Höhenunterschied der Gebäude von 5 m bis 6 m. Durch die verschiedenen Höhenfestlegungen sollte gewährleistet werden, dass keine geschlossenen Gebäudefronten bzw. Querriegel mit Längen von bis zu ca. 55 m Gesamtbreite entstünden, sondern im Süden vier und im Norden drei eigenständig wirkende dreigeschossige Hauptbaukörper mit dazwischen liegenden eingeschossigen Anbauten. Die Berücksichtigung dieser städtebaulichen Konzepte sei insbesondere bei der gegenständlichen südseitigen Gebäudezeile, auf Grund der exponierten und gut einsehbaren Lage an der Krone der dortigen Hangkante, von großer stadtgestalterischer Bedeutung.

Im Zuge der Errichtung der Reihenhäuser sei von den Bauherren im Hinblick auf die knappe Parkplatzsituation der Wunsch geäußert worden, die Dächer der (zwischen den Hauptgebäuden liegenden) Anbauten als Kfz-Abstellplätze nutzen zu können und, da die Fahrzeuge ansonsten nur zur Hälfte überdacht gewesen wären, auch die Hauseingangs- und Stellplatzüberdachung, die vorerst nur im Innenhof geplant gewesen sei, über die Anbauten hin zu erweitern. Die Dächer, die in der Ebene 2, mit einer absoluten Höhe von 592 - 593 m lägen, aber im Bereich der Ebene 1, Höhe 589 - 590 m, errichtet werden sollten, seien baurechtlich nur deshalb möglich gewesen, weil es sich dabei nicht um Gebäude sondern um untergeordnete Bauteile (Vordächer im Sinne des § 2 Abs. 16 TBO) gehandelt habe. Im Hinblick auf die praktikable Nutzung der Stellplätze und der damit verbundenen Verbesserung der Wohn- und Aufenthaltsqualität durch den parklatzfreien Innenhof, habe dem Wunsch daher auch seitens der Stadtplanung entsprochen werden können. Voraussetzung für die positive Haltung der Stadtplanung sei jedoch die Berücksichtigung und Beibehaltung des städtebaulichen Konzeptes der Einzelhausbebauung gewesen. Daher seien eine filigrane Ausführung der Dächer selbst z.B. durch schlanke Profile und die ebenfalls filigrane Ausführung der Absturzsicherung der Parkplätze durch offen wirkende Materialien wie z.B. dünne Metallstäbe gefordert worden.

Nunmehr sei geplant, auf diesen untergeordneten Bauteilen (Vordächern) Terrassen und Geländer zu errichten. Dies bedeute eine Nutzungsänderung als begehbares Dach, verbunden mit notwendigen beidseitigen Absturzsicherungen und sämtlichen sonstigen Zusatzeinrichtungen (wie Tisch, Stühle, Sonnenschirm, Sicht- und Windschutzeinrichtungen, ...), die zwar baurechtlich nicht bewilligungspflichtig, aber infolge der Nutzung jedenfalls zu erwarten seien. Die baulichen Maßnahmen führten insgesamt dazu, dass zum einen kein untergeordneter Bauteil mehr vorliege und somit die Bauhöhen laut Bebauungsplan überschritten würden, weil die geplanten Baumaßnahmen auf Höhe der Ebene 3 (auf oder über der Ebene 2) beabsichtigt seien, in einem Bereich, in dem laut Bebauungsplan nur die Ebene 1 zulässig sei. Weiters stünden diese baulichen Maßnahmen und der dadurch hervorgerufene optische Gesamteindruck dem der Bebauung zugrundeliegenden städtebaulichen Konzept der Einzelhausbebauung entgegen. Bei Ausführung aller Vordächer als Terrassen, mit notwendigen Absturzsicherungen, würde an der Hangkante ein bis zu 55 m breiter Querriegel entstehen. Die Höhenunterschiede zwischen den Hauptgebäuden würden jeweils nur mehr ca. ein halbes Geschoss betragen (Oberkante Geländer-Brüstung der Terrassen bis zum Dach des Hauptgebäudes). Optional zum ursprünglichen Bauansuchen liege ein Abänderungsansuchen vom 18. Juli 2005 vor, in dem eine reine Gartengestaltung und Pflasterungen auf den Gründächern geplant wäre. Zusätzlich sollten am Dach zwischen den Hauptgebäuden noch zwei Gewindestangen mit Ösen für Rangseile montiert werden. Worin der Unterschied dieser Änderungen zum ursprünglichen Ansuchen bestehe, sei nicht nachvollziehbar, weil nur andere Begriffe verwendet würden (statt Terrasse - Pflasterung, Gartengestaltung heiße nichts anderes als Nutzung als Garten, dadurch entstehe ein begehbares Dach, womit jedenfalls wiederum Absturzsicherungen erforderlich wären und von der Behörde auch vorgeschrieben werden müssten, ob der Planer diese nun "einreiche" oder nicht).

Das gegenständliche Vorhaben mit einem über 30 m2 großen begehbaren Dach über dem ersten Obergeschoss mit Terrasse/Pflasterung, Dachgarten/Gartengestaltung, Gewindestangen, Rankseil und Geländer/Absturzsicherung stelle aus der Sicht der Stadtplanung jedenfalls keinen untergeordneten Bauteil im Sinne des § 2 Abs. 16 TBO 2001 dar.

Gemäß den Örtlichen Bauvorschriften seien flache und flach geneigte Kies-, Folien- und Bitumendächer unter anderem nur in Verbindung mit einer - zumindest extensiven - Dachbegrünung zulässig. Dass Terrassen oder als Pflasterung bezeichnete Flächen keine extensive Begrünung darstellten und somit im Widerspruch zu den Örtlichen Bauvorschriften stünden, sei wohl mehr als eindeutig.

Zusammenfassend führte der Sachverständige aus, durch die geplanten Änderungen werde zum einen die laut Bebauungsplan zulässige Bauhöhe überschritten und zum anderen würden die Örtlichen Bauvorschriften nicht eingehalten. Das Bauansuchen widerspreche den Festlegungen und den Zielsetzungen des rechtskräftigen Bebauungsplanes und könne somit nicht befürwortet werden.

Die Beschwerdeführer äußerten sich zum Gutachten ablehnend, der Amtssachverständige verblieb nach Kenntnisnahme der Gegenäußerung der Beschwerdeführer bei seiner Beurteilung.

Mit dem angefochtenen Bescheid hat die belangte Behörde die Berufung als unbegründet abgewiesen und den erstinstanzlichen Bescheid bestätigt, was im Wesentlichen unter Hinweis auf die als schlüssig und nachvollziehbar erachteten Ausführungen des beigezogenen Amtssachverständigen begründet wurde.

Dagegen richtet sich die vorliegende Beschwerde wegen inhaltlicher Rechtswidrigkeit und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften.

Die belangte Behörde hat die Akten des Verwaltungsverfahrens vorgelegt und in einer Gegenschrift die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Im Beschwerdefall ist die Tiroler Bauordnung 2001 (TBO 2001), LGBl. Nr. 94 (Wiederverlautbarung), in der Fassung LGBl. Nr. 60/2005 anzuwenden.

Die §§ 19, 20 und 22 TBO 2001 lauten:

"§ 19

Örtliche Bauvorschriften

Die Gemeinde kann durch Verordnung örtliche Bauvorschriften erlassen. Darin können zum Schutz des Orts- oder Straßenbildes oder im Interesse einer das Orts- oder Straßenbild prägenden geordneten baulichen Entwicklung nähere Bestimmungen getroffen werden über:

a) die äußere Gestaltung von baulichen Anlagen in Gebieten mit erhaltenswerten Orts- oder Straßenbildern oder erhaltenswerten Gebäudegruppen;

b) die Art und die Gestaltung von Einfriedungen; dabei kann auch bestimmt werden, dass Einfriedungen nur eine geringere als die im § 6 Abs. 3 lit. c festgelegte Höhe aufweisen dürfen;

c) die Zulässigkeit, die Art und das Ausmaß von Bodenversiegelungen bei Zufahrten, Stellplätzen, Vorplätzen, Innenhöfen und dergleichen;

d) die Notwendigkeit und das Ausmaß von Bepflanzungen bei großflächigen baulichen Anlagen, die im Orts- oder Straßenbild besonders wirksam werden, wie Parkplätze, Spielplätze und dergleichen."

"§ 20

Bewilligungspflichtige und anzeigepflichtige Bauvorhaben,

Ausnahmen

(1) Einer Baubewilligung bedürfen, soweit sich aus den Abs. 2 und 3 nichts anderes ergibt:

(2) Die sonstige Änderung von Gebäuden sowie die Errichtung und die Änderung von sonstigen baulichen Anlagen sind, sofern sie nicht nach Abs. 1 lit. b oder e einer Baubewilligung bedürfen, der Behörde anzuzeigen. Jedenfalls sind der Behörde anzuzeigen:

a) die Anbringung und Änderung von untergeordneten Bauteilen und von Balkonverglasungen bei bestehenden baulichen Anlagen;

b) die Errichtung und Änderung von Stützmauern und Einfriedungen bis zu einer Höhe von insgesamt 2 m, sofern diese nicht unter Abs. 3 lit. c fallen;

c) die Errichtung und Änderung von Terrassen, Pergolen und dergleichen sowie von Geräteschuppen, Holzschuppen und dergleichen bis zu einer Grundfläche von 10 m2 und einer Höhe von 2,80 m;

d) die Errichtung und Änderung von ortsüblichen Städeln in Holzbauweise, die landwirtschaftlichen Zwecken dienen, und von Bienenhäusern in Holzbauweise sowie die Aufstellung von Folientunnels, soweit diese nicht nach § 1 Abs. 3 lit. k vom Geltungsbereich dieses Gesetzes ausgenommen sind;

e) die Errichtung und Änderung von Sportplätzen, Reitplätzen und dergleichen.

(3) Weder einer Baubewilligung noch einer Bauanzeige bedürfen:

a) Baumaßnahmen im Inneren von Gebäuden, wenn dadurch allgemeine bautechnische Erfordernisse nicht wesentlich berührt werden, sowie die Anbringung von Vollwärmeschutz und der Austausch von Fenstern und Balkontüren, wenn dadurch die äußere Gestaltung des Gebäudes nicht wesentlich berührt wird;

b) Erhaltungs- und Instandsetzungsmaßnahmen an baulichen Anlagen, wenn dadurch allgemeine bautechnische Erfordernisse nicht wesentlich berührt werden;

c) die Errichtung und Änderung von Einfriedungen bis zu einer Höhe von insgesamt 1,50 m und von Stützmauern bis zu einer Höhe von 1 m außer gegenüber Verkehrsflächen;

d) die Errichtung, Aufstellung und Änderung von frei stehenden Werbeeinrichtungen außerhalb geschlossener Ortschaften;

e) die Anbringung von Solaranlagen bis zu einer Fläche von 20 m2 an baulichen Anlagen."

"§ 22

Bauanzeige

(1) Die Bauanzeige ist bei der Behörde schriftlich einzubringen.

(2) Der Bauanzeige sind die Planunterlagen (§ 23) in zweifacher Ausfertigung anzuschließen. Ist die Bauanzeige unvollständig, so hat die Behörde dem Bauwerber unter Setzung einer höchstens zweiwöchigen Frist die Behebung dieses Mangels aufzutragen. Wird diesem Auftrag nicht entsprochen, so ist die Bauanzeige mit schriftlichem Bescheid zurückzuweisen.

(3) Die Behörde hat das angezeigte Bauvorhaben zu prüfen. Ergibt sich dabei, dass das angezeigte Bauvorhaben bewilligungspflichtig ist, so hat die Behörde dies innerhalb von zwei Monaten nach Vorliegen der vollständigen Bauanzeige mit schriftlichem Bescheid festzustellen. Ist das angezeigte Bauvorhaben nach den bau- oder raumordnungsrechtlichen Vorschriften unzulässig, so hat die Behörde dessen Ausführung innerhalb derselben Frist mit schriftlichem Bescheid zu untersagen. Besteht Grund zur Annahme, dass ein solcher Feststellungs- oder Untersagungsbescheid nicht fristgerecht rechtswirksam zugestellt werden kann, so hat ihn die Behörde nach § 23 des Zustellgesetzes ohne vorhergehenden Zustellversuch zu hinterlegen.

(4) Wird innerhalb der im Abs. 3 genannten Frist weder das angezeigte Bauvorhaben als bewilligungspflichtig festgestellt noch dessen Ausführung untersagt oder stimmt die Behörde der Ausführung des angezeigten Bauvorhabens ausdrücklich zu, so darf es ausgeführt werden. In diesen Fällen hat die Behörde dem Bauwerber eine mit einem entsprechenden Vermerk versehene Ausfertigung der Planunterlagen auszuhändigen."

Kern des mit der Eingabe vom 14. Juli 2005 angezeigten Vorhabens ist die Absicht, das Flachdach als Terrasse zu nutzen bzw. begehbar zu machen, also, rechtlich gesehen, eine Nutzungsänderung. Die weiters geplanten Maßnahmen wie Absturzsicherungen und Plattenbeläge sind Folge der Absicht, das Dach als Terrasse zu nutzen (bzw. begehbar zu machen).

Zu prüfen ist, ob dieses Vorhaben anzeigepflichtig (§ 22 TBO 2001) oder baubewilligungspflichtig ist (§ 20 TBO 2001).

Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes handelt es sich hier um eine Verwendungsänderung im Sinne des § 20 Abs. 1 lit. c TBO 2001, die einer Baubewilligung bedarf, weil das Vorhaben auf die Zulässigkeit des Gebäudeteiles nach dem bau- oder raumordnungsrechtlichen Vorschriften von Einfluss sein kann, wobei es auf die Möglichkeit eines solchen Einflusses ankommt (vgl. hiezu dazu das hg. Erkenntnis vom 30. Mai 2006, Zl. 2005/06/0305, ebenfalls betreffend die geplante Verwendung eines Flachdaches als Dachterrasse). Diese Möglichkeit ist hier gegeben. Wegen der anzunehmenden Unteilbarkeit des Vorhabens sind damit auch die neben der geplanten Änderung des Verwendungszweckes weiteren (zur Umsetzung des geänderten Verwendungszweckes) angezeigten Maßnahmen ebenfalls baubewilligungspflichtig.

Richtigerweise wäre daher nicht die Ausführung des Bauvorhabens zu untersagen, sondern das Vorhaben als bewilligungspflichtig festzustellen gewesen (§ 22 Abs. 3 TBO 2001). Dadurch, dass die belangte Behörde dies verkannte, belastete sie den angefochtenen Bescheid mit inhaltlicher Rechtswidrigkeit, weshalb er gemäß § 42 Abs. 2 Z 1 VwGG aufzuheben war.

Angesichts dessen konnte die Durchführung der von den Beschwerdeführern beantragten mündlichen Verhandlung gemäß § 39 Abs. 2 Z 6 VwGG unterbleiben, zumal mit diesem Erkenntnis nur über die Frage der einzuhaltenden Verfahrensart (Bauanzeige- oder Baubewilligungsverfahren) abgesprochen wurde und nicht über die Frage der Zulässigkeit oder Unzulässigkeit des Vorhabens.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung BGBl. II Nr. 333/2003.

Wien, am 25. September 2007