Administrative court quashes conviction for health claims on food due to EU directive supremacy.

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Der Bund hat dem Beschwerdeführer Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.089,68 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Mit dem im Instanzenzug ergangenen, nunmehr vor dem Verwaltungsgerichtshof angefochtenen Bescheid der belangten Behörde vom 8. März 2000 wurde der Beschwerdeführer schuldig erkannt, er habe als gemäß § 9 Abs. 2 VStG verantwortlicher Beauftragter der Fa. S GesmbH zu verantworten, dass am 3. März 1998 das Produkt "Kombucha" an die Fa. Sch ausgeliefert und damit in Verkehr gebracht worden sei, sodass das gegenständliche Produkt am 23. März 1998 im Unternehmen Sch zum Verkauf angeboten wurde, obwohl es gesundheitsbezogene Angaben aufgewiesen habe, wie z.B. "Reinigt ... deinen Körper", "Diesem jahrtausendealten Naturgetränk werden wahre Wunderdinge nachgesagt", "Beitrag ... zum Wohlbefinden leisten kann", "hilft bei der Aufspaltung von Nahrungsstoffen und kann so die Darmfunktion verbessern", "die Erhaltung der Darmflora fördern", "zu einer reinen Haut beitragen", "ganzheitliche Wirkung". Derartige Angaben seien gemäß § 9 LMG 1975 ohne bescheidmäßige Zulassung verboten und daher sei das Lebensmittel als falsch bezeichnet zu beurteilen.

Dem Beschwerdeführer wurde zur Last gelegt, er habe dadurch eine Übertretung nach § 74 Abs. 1 LMG iVm §§ 7 Abs. 1 lit. c, 8 lit. f, 9 Abs. 1 lit. a LMG (Lebensmittelgesetz, BGBl. Nr. 86/1975 (LMG 1975)) begangen. Es wurde über ihn eine Geldstrafe in der Höhe von S 2.000,-- verhängt.

Begründend führt die belangte Behörde aus, § 9 LMG verbiete jegliche gesundheitsbezogene Angabe und dieses Verbot gelte für alle Formen des Inverkehrbringens. § 9 Abs. 1 LMG stelle die Umsetzung des Art. 2 Abs. 1 lit. b der Etikettierungs-Richtlinie (Richtlinie 79/112/EWG des Rates vom 18. Dezember 1978 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hiefür) dar. Da im Bereich gesundheitsbezogener Angaben bei Lebensmitteln sekundäres Gemeinschaftsrecht, nämlich die Etikettierungs-Richtlinie, existiere, sei die Zulässigkeit des Inverkehrbringens von Lebensmitteln mit gesundheitsbezogenen Angaben an Hand dieser Richtlinien bzw. des ihre innerstaatliche Umsetzung darstellenden § 9 LMG zu beurteilen. Das Verbot des § 9 Abs. 1 LMG gehe inhaltlich über Art. 2 Abs. 1 lit. b der Etikettierungs-Richtlinie hinaus, wonach einem Lebensmittel nicht Eigenschaften der Vorbeugung, Behandlung oder Heilung einer menschlichen Krankheit zugeschrieben werden dürfen oder der Eindruck derartiger Eigenschaften erweckt werden dürfe. § 9 Abs. 1 LMG verbiete nicht nur krankheitsbezogene Werbung, sondern auch gesundheitsbezogene Werbung, sodass auch die Bezugnahme auf physiologische Wirkungen verboten sei und auch nicht einmal der Eindruck einer derartigen Wirkung erweckt werden dürfe. Das Verbot gesundheitsbezogener Angaben erfasse auch richtige bzw. nicht irreführende Angaben. Falsche oder irreführende Angaben unterlägen ohnehin dem Verbot der Falschbezeichnung. Es sei nicht entscheidend, ob ein angemeldetes Produkt, dessen Inverkehrbringen die Behörde untersagt habe, weil es verbotene gesundheitsbezogene Angaben aufweise, in einem anderen Mitgliedstaat zugelassen sei, weil nur zu beurteilen sei, ob das Produkt gegen § 9 LMG verstoße. Allein entscheidend dafür, ob eine gesundheitsbezogene Angabe vorliege, sei die Verkehrsauffassung, also der Eindruck, der sich beim flüchtigen Lesen für einen nicht unbeträchtlichen Teil der Interessenten ergebe, wobei auch auf den Gesamteindruck der Mitteilung Bedacht zu nehmen sei.

Im Folgenden wird näher dargetan, inwiefern aus den oben wiedergegebenen Angaben ein "Aussagegehalt in Richtung Gesunderhaltung" abzuleiten sei. Die Verwaltungsübertretung des Inverkehrsetzens des Lebensmittels "Kombucha" mit den verbotenen gesundheitsbezogenen Angaben sei als erwiesen anzusehen, weil keine Genehmigung des Bundesministers für Gesundheit und Umweltschutz gemäß § 9 Abs. 3 LMG vorgelegt worden sei, weil bis zur Erlassung des stattgebenden Bescheides die allgemeine Verbotsnorm des § 9 Abs. 1 LMG gälte.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde, in der Rechtswidrigkeit des Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend gemacht wird.

Der Beschwerdeführer bringt vor, dass die Verbotsnorm des § 9 Abs. 1 LMG gegen das Europäische Gemeinschaftsrecht verstoße. Die Richtlinie über die Etikettierung und Aufmachung von für den Endverbraucher bestimmten Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür, 79/112/EWG idgF, stelle eine abschließende Regelung für die Bezeichnung von Lebensmitteln dar, ebenso wie z.B. die Kosmetik-Richtlinie 76/768/EWG eine abschließende Harmonisierung der nationalen Bestimmungen über die Verpackung und Etikettierung kosmetischer Mittel herbeigeführt habe (Hinweis auf die Urteile des EuGH in den Rechtssachen Clinique vom 2. Februar 1994, Slg. 1994, I-317, und vom 28. Jänner 1999, Rs C-77/97, Unilever/Smith Kline Beecham, Slg. 1999, I-431). Die Etikettierungs-Richtlinie verbiete in Art. 2 Abs. 1 zwar irreführende und/oder krankheitsbezogene Angaben, nicht aber (bloß) gesundheitsbezogene Angaben. Insofern gehe das Verbot des § 9 Abs. 1 LMG inhaltlich über Art. 2 Abs. 1 der Etikettierungs-Richtlinie hinaus. In diesem Umfang sei § 9 Abs. 1 lit. a LMG als gemeinschaftsrechtswidrig zu beurteilen.

Die belangte Behörde hat die Akten des Verwaltungsstrafverfahrens vorgelegt und eine Gegenschrift erstattet, in der auf die hg. Rechtsprechung zum Verhältnis von § 9 Abs. 1 LMG und der Etikettierungs-Richtlinie hingewiesen und beantragt wird, die Beschwerde kostenpflichtig abzuweisen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat mit Beschluss vom 18. Dezember 2000, Zl. EU 2001/0001-1, gemäß Art. 234 EG dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

"1. Steht Art. 2 Abs. 1 lit. b der Richtlinie 79/112/EWG des Rates vom 18. Dezember 1978 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hiefür (nunmehr kodifizierte Richtlinie 2000/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. März 2000 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hiefür, Amtsblatt Nr. L 109 vom 6. Mai 2000, Seite 0029; im Folgenden Etikettierungs-Richtlinie), wonach die Etikettierung und die Art und Weise, in der sie erfolgt, vorbehaltlich der Gemeinschaftsvorschriften über natürliche Mineralwässer und über Lebensmittel, die für eine besondere Ernährung bestimmt sind, einem Lebensmittel nicht Eigenschaften der Vorbeugung, Behandlung oder Heilung einer menschlichen Krankheit zuschreiben oder den Eindruck dieser Eigenschaften entstehen lassen dürfen, einer nationalen Vorschrift entgegen, nach der es verboten ist, beim Inverkehrbringen von Lebensmitteln

a) sich auf physiologische oder pharmakologische, insbesondere jung erhaltende, Alterserscheinungen hemmende, schlankmachende oder gesund erhaltende Wirkungen zu beziehen oder den Eindruck einer derartigen Wirkung zu erwecken;

b) auf Krankengeschichten, ärztliche Empfehlungen oder auf Gutachten hinzuweisen;

c) gesundheitsbezogene, bildliche oder stilisierte Darstellungen von Organen des menschlichen Körpers, Abbildungen von Angehörigen der Heilberufe oder von Kuranstalten oder sonstige auf Heiltätigkeiten hinweisende Abbildungen zu verwenden?

2. Stehen die Etikettierungs-Richtlinie oder die Art. 28 und 30 EG einer nationalen Vorschrift entgegen, die die Anbringung gesundheitsbezogener Angaben im Sinne der Frage 1 beim Inverkehrbringen von Lebensmitteln nur nach einer vorherigen Genehmigung durch den zuständigen Bundesminister zulässt, wobei Voraussetzung für die Genehmigung ist, dass die gesundheitsbezogenen Angaben mit dem Schutz der Verbraucher vor Täuschung vereinbar sind?"

Mit Urteil vom 23. Jänner 2003, C-421/00, C-426/00 und C- 16/01, erkannte der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften über das erwähnte Ersuchen um Vorabentscheidung für Recht:

"Die Art. 2 Absatz 1 Buchstabe b und 15 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 79/112/EWG des Rates vom 18. Dezember 1978 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hiefür in der durch die Richtlinie 97/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Januar 1997 geänderten Fassung stehen einer Regelung wie der des § 9 Absätze 1 und 3 des Bundesgesetzes über den Verkehr mit Lebensmitteln, Verzehrprodukten, Zusatzstoffen, kosmetischen Mitteln und Gebrauchsgegenständen (Lebensmittelgesetz 1975) entgegen, die jede gesundheitsbezogene Angabe auf der Etikettierung und der Aufmachung von Lebensmitteln vorbehaltlich besonderer Genehmigung generell verbietet."

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Dem Beschwerdeführer wird im angefochtenen Bescheid eine Übertretung nach § 74 Abs. 1 LMG 1975 in Verbindung mit den §§ 7 Abs. 1 lit. c, 8 lit. f und 9 Abs. 1 lit. a LMG angelastet.

Nach § 74 Abs. 1 LMG 1975 macht sich einer Verwaltungsübertretung schuldig, wer Lebensmittel, Verzehrprodukte oder Zusatzstoffe, kosmetische Mittel oder Gebrauchsgegenstände der im § 6 lit. a, b oder e bezeichneten Art falsch bezeichnet, oder Lebensmittel, Verzehrprodukte oder Zusatzstoffe, kosmetische Mittel, die falsch bezeichnet sind, oder solche falsch bezeichneten Gebrauchsgegenstände in Verkehr bringt.

Nach § 7 Abs. 1 lit. c LMG 1975 ist es verboten, Lebensmittel, Verzehrprodukte und Zusatzstoffe in Verkehr zu bringen, die falsch bezeichnet sind.

Nach § 8 lit. f LMG 1975 sind Lebensmittel, Verzehrprodukte und Zusatzstoffe falsch bezeichnet, wenn sie mit zur Irreführung geeigneten Angaben über Umstände, die nach der Verkehrsauffassung, insbesondere nach der Verbrauchererwartung, wesentlich sind, wie über Art, Herkunft, Verwendbarkeit, Haltbarkeit, Zeitpunkt der Herstellung, Beschaffenheit, Gehalt an wertbestimmenden Bestandteilen, Menge, Maß, Zahl oder Gewicht, oder in solcher Form oder Aufmachung oder mit verbotenen gesundheitsbezogenen Angaben (§ 9) in Verkehr gebracht werden.

Nach § 9 Abs. 1 LMG 1975 ist es verboten, beim Inverkehrbringen von Lebensmitteln, Verzehrprodukten oder Zusatzstoffen

a) sich auf die Verhütung, Linderung oder Heilung von Krankheiten oder Krankheitssymptomen oder auf physiologische oder pharmakologische, insbesondere jung erhaltende, Alterserscheinungen hemmende, schlankmachende oder gesund erhaltende Wirkungen zu beziehen oder den Eindruck einer derartigen Wirkung zu erwecken;

b) auf Krankengeschichten, ärztliche Empfehlungen oder auf Gutachten hinzuweisen;

c) gesundheitsbezogene, bildliche oder stilisierte Darstellungen von Organen des menschlichen Körpers, Abbildungen von Angehörigen der Heilberufe oder von Kuranstalten oder sonstige auf Heiltätigkeiten hinweisende Abbildungen zu verwenden.

Nach § 9 Abs. 3 leg. cit. hat der Bundesminister für soziale Sicherheit und Generationen auf Antrag für bestimmte Lebensmittel oder Verzehrprodukte gesundheitsbezogene Angaben mit Bescheid zuzulassen, wenn dies mit dem Schutz der Verbraucher vor Täuschung vereinbar ist.

Nach dem Urteil des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften vom 23. Jänner 2003, C-421/00, C-426/00 und C- 16/01, sind jene Bestimmungen des österreichischen Lebensmittelgesetzes 1975, die jede gesundheitsbezogene Angabe auf der Etikettierung und der Aufmachung von Lebensmitteln vorbehaltlich besonderer Genehmigung generell verbieten, mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar.

In der Begründung dieses Urteils hat der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften dazu ausgeführt, dass die Etikettierungs-Richtlinie alle Angaben verbietet, die sich auf eine menschliche Krankheit beziehen, unabhängig von ihrer Eignung, den Verbraucher irrezuführen, sowie diejenigen Angaben, die, obzwar sie sich nicht auf eine Krankheit, sondern etwa auf die Gesundheit beziehen, irreführend sind (Rdnr. 28).

Weiters hat der Gerichtshof ausgesprochen, dass Lebensmittel mit einer Etikettierung, die nicht irreführende gesundheitsbezogene Angaben enthalten, als den Vorschriften der Richtlinie 79/112 entsprechend anzusehen seien und dass die Mitgliedstaaten ihren Vertrieb nicht mit der Begründung untersagen könnten, diese Etikettierung sei möglicherweise nicht ordnungsgemäß (Rdnr. 30).

Nach der Rechtsprechung des EuGH besitzt das Gemeinschaftsrecht Vorrang gegenüber innerstaatlichem Recht. Dieser "Anwendungsvorrang" hat zur Folge, dass entgegenstehendes innerstaatliches Recht ohne Weiteres unanwendbar wird (vgl. EuGH Rs 106/77 (Simmenthal II(, Slg. 1978, 629, Rdnr. 17 f).

Auf den Beschwerdefall bezogen bedeutet dies, dass die Bestimmungen des LMG 1975, soweit sie jede gesundheitsbezogene Angabe auf der Etikettierung und der Aufmachung von Lebensmitteln vorbehaltlich besonderer Genehmigung generell verbieten, also unabhängig davon, ob sie irreführend sind oder nicht, nicht mehr anwendbar sind.

Der alle gesundheitsbezogenen Angaben erfassende Verwaltungsstraftatbestand des § 74 Abs. 1 LMG iVm § 8 lit. f und § 9 Abs. 1 leg. cit. wird durch die Etikettierungs-Richtlinie eingeschränkt. Verboten sind gesundheitsbezogene Angaben demnach nur, wenn sie