Price excess assessment in hotel catering: comparable business selection defects and temporal validity of local price benchmarks under the 1976 Price Act

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Der Bund (Bundesminister für wirtschaftliche Angelegenheiten) hat der Beschwerdeführerin Aufwendungen in der Höhe von S 12.500,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen. Das Mehrbegehren wird abgewiesen.

1.1. Mit dem im Instanzenzug ergangenen, angefochtenen Bescheid vom 20. Juni 1989 wurde der Beschwerdeführerin als verantwortlicher Gewerbeinhaberin zur Last gelegt, sie habe - wie anläßlich einer Preiserhebung am 11. Jänner 1988 durch ein Preisprüforgan des Amtes der Salzburger Landesregierung festgestellt worden sei, im Hotel XY in O für folgende Bedarfsleistungen offenbar übermäßige Entgelte ersichtlich gemacht:

"Rotwein, 1/4 l offen, 34 S, (ortsüblicher Preis 32 S, Preisüberschreitung 2 S oder rund 6,25 %)

Weißwein, 1/4 l offen, 34 S, (ortsüblicher Preis 32 S, Preisüberschreitung 2 S oder rund 6,25 %)

Campari Soda 4 cl 32 S, (ortsüblicher Preis 30 S, Preisüberschreitung 2 S oder rund 6,66 %)

alkoholfreie Getränke 0,2 l 17 S, (ortsüblicher Preis 16 S, Preisüberschreitung 1 S oder rund 6,25 %)

Apfelsaft 1/4 l 20 S, (ortsüblicher Preis 18 S, Preisüberschreitung 2 S oder rund 11,11 %)

Tonic-Water 0,2 l 25 S, (ortsüblicher Preis 22 S, Preisüberschreitung 3 S oder rund 13,63 %)

Tee mit Zitrone, Tasse oder Glas 19 S, (ortsüblicher Preis 16 S, Preisüberschreitung 3 S oder rund 18,75 %)

Rum 2 cl 12 S, (ortsüblicher Preis 10 S, Preisüberschreitung 2 S oder rund 20 %)."

Die Beschwerdeführerin habe dadurch eine Verwaltungsübertretung nach § 15 Abs. 1 des Preisgesetzes 1976 in der geltenden Fassung (im folgenden: PreisG 1976) in Verbindung mit § 14 Abs. 1 und 3 (dritte Rechtsregel) dieses Gesetzes begangen. Gemäß § 15 Abs. 1 leg. cit. wurde über die Beschwerdeführerin eine Geldstrafe von S 8.000,--, im Falle der Uneinbringlichkeit eine Ersatzarreststrafe von 480 Stunden, verhängt.

Nach der Begründung dieses Bescheides seien nach der Aktenlage 15 Hotelbetriebe zum Preisvergleich mit dem Betrieb der Beschwerdeführerin herangezogen worden. Darunter hätten sich auch Betriebe der Kategorie A befunden. Nicht zum Preisvergleich herangezogen worden seien allerdings die Hotelbetriebe A, B, C, D und E, weil sie auf Grund ihrer Größenordnung, Ausstattung und schließlich des damit verbundenen Leistungsangebotes nicht mit dem Betrieb der Beschwerdeführerin vergleichbar seien. Daran ändere auch der Umstand nichts, daß im Betrieb der Beschwerdeführerin eine Erneuerung des Restaurantbetriebes mit Zirbenholz vorgenommen worden sei, was sicherlich als sehr gediegen zu bezeichnen sei. Auch das Leistungsangebot im Restaurantbetrieb könne als über dem üblicherweise als gutbürgerlich bezeichneten Standard angesehen werden. Dies treffe allerdings auch auf jene Vergleichsbetriebe zu, die die Grundlage für den Preisvergleich bildeten. Unter Berücksichtigung des Gesamteindruckes der Vergleichsbetriebe erscheine der Preisvergleich objektiv gerechtfertigt.

Daran ändere der Umstand nichts, daß der Betrieb der Beschwerdeführerin in einem Werbeprospekt als Hotelbetrieb der Kategorie A eingestuft sei bzw. gewesen sei. Eine derartige Bewertung von Gastgewerbebetrieben durch Kammern oder andere Institutionen (auch etwa durch Verkehrsvereine) biete keine Gewähr, daß hiefür preisrechtliche Vorschriften die Grundlage bildeten.

Zum Aufgabenbereich eines Preisprüfungsorganes gehöre auch die Kenntnis des allgemeinen Preisniveaus, der Einstufung von Gastgewerbebetrieben nach ihrer Betriebsart und innerhalb dieser nach den weiteren Einrichtungs-, Ausstattungs- und Betriebsführungsmerkmalen, sowie die Kenntnis der Lage des Betriebes (Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 20. Juni 1986, Zl. 85/17/0171).

Bei der Bedarfsleistung 4 cl Campari Soda fordere der Betrieb der Beschwerdeführerin mit S 32,-- sogar den höchsten Preis in O, somit mehr, als nach den der Behörde vorliegenden Unterlagen in den Hotels der Kategorie A ersichtlich gemacht werde.

Während der Wintersaison 1988/89 sei von der Kammer der gewerblichen Wirtschaft für Salzburg (Sektion Fremdenverkehr) eine neuerliche Klassifizierung von Hotel- und Beherbergungsbetrieben im Raum O vorgenommen worden. Nach dieser Übersicht sei der Betrieb der Beschwerdeführerin nicht mehr der Kategorie A, sondern der Gruppe A/B zugeordnet. Immerhin sei daraus zu entnehmen, daß die Forderung der Beschwerdeführerin, ausschließlich mit Hotelbetrieben der Kategorie A verglichen zu werden, nicht realistisch sei.

Der Kreis der vom Preisgesetz erfaßten Bedarfsgüter und Bedarfsleistungen sei sehr weit gezogen; nur besondere Luxusbedürfnisse würden von diesem Begriff nicht erfaßt. Die hier in Rede stehenden Leistungen des Betriebes der Beschwerdeführerin seien Bedarfsleistungen im Sinne des Gesetzes.

Bei den von der Beschwerdeführerin als für einen Preisvergleich tauglich anerkannten Hotelbetrieben E, F, B, C, D und A handle es sich um solche Hotelbetriebe, die schon allein auf Grund der Größenordnung der Lokalität, dem im Service beschäftigten Personal sowie dem Leistungsangebot weit über dem Betrieb der Beschwerdeführerin stünden. Die Erhebungen der Berufungsbehörde über die tatsächlich zum Preisvergleich herangezogenen Hotelbetriebe hätten ergeben, daß diese Betriebe unter Berücksichtigung der Sitzplatzkapazität sowie der Beschäftigten im Service und des Angebotes mehrheitlich für einen Preisvergleich als geeignet anzusehen seien.

In einer zu dieser Auffassung der belangten Behörde abgegebenen Stellungnahme habe die Beschwerdeführerin auf die letzte von der Kammer der gewerblichen Wirtschaft für Salzburg für das Jahr 1988 vorgenommene Kategorisierung der Hotelbetriebe in O verwiesen, aus der zu entnehmen sei, daß lediglich die Betriebe D, E, B und F 4 Sterne zugeordnet erhalten hätten. 3,5 Sterne hätten die Betriebe G, XY, H, C und I erhalten; alle anderen Betriebe seien mit weniger Sternen bewertet worden. Es sei daher objektiv unrichtig, das Hotel A nicht mit dem Betrieb der Beschwerdeführerin zu vergleichen. Auch könnten die Größe einer Lokalität, die im Service beschäftigten Personen und der Umfang der Speisenkarte nicht Hauptkriterien für die Vergleichbarkeit von Betrieben sein.

Zu diesen Ausführungen stelle die belangte Behörde fest, daß dadurch in der Beurteilung des Sachverhaltes und insbesondere der Rechtslage keine Änderung eingetreten sei.

1.2. Gegen diesen Bescheid erhob die Beschwerdeführerin zunächst Beschwerde vor dem Verfassungsgerichtshof. Mit Beschluß vom 28. November 1989, B 1083/89, lehnte dieser die Behandlung der Beschwerde ab. Antragsgemäß wurde die Beschwerde dem Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung abgetreten.

1.3. In dem an den Verwaltungsgerichtshof gerichteten Teil der Beschwerde werden Rechtswidrigkeit des Inhaltes sowie Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend gemacht.

1.4. Die belangte Behörde legte die Verwaltungsakten vor und erstattete eine Gegenschrift.

2.0. Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

2.1. § 14 des im Beschwerdefall noch anzuwendenden Preisgesetzes, BGBl. Nr. 260/1976 in der Fassung BGBl. Nr. 271/1978 und 288/1980 lautete auszugsweise:

"(1) Einer Preistreiberei macht sich schuldig, wer für Sachgüter oder Leistungen, die unmittelbar oder mittelbar der Befriedigung lebenswichtiger Bedürfnisse dienen (im folgenden kurz Bedarfsgegenstand und Bedarfsleistung genannt), ein offenbar übermäßiges Entgelt ersichtlich macht, fordert, annimmt oder sich versprechen läßt. ...

(2) ...

(3) Als offenbar übermäßig ist ein Entgelt anzusehen, das ...; besteht ein solcher Preis im einzelnen Falle nicht, so gilt als offenbar übermäßig ein Entgelt, das den für Bedarfsgegenstände oder Bedarfsleistungen der gleichen Art und Beschaffenheit am Orte des Verkaufes oder der Erbringung der Bedarfsleistung durch gleichartige Betriebe im ordentlichen Geschäftsverkehr jeweils üblichen Preis erheblich überschreitet."

2.2.1. In der Beschwerde wird zunächst geltend gemacht, die vom angefochtenen Bescheid erfaßten Bedarfsleistungen dienten keinesfalls der Befriedigung lebenswichtiger Bedürfnisse; das PreisG 1976 sei daher nicht anzuwenden. Der Begriff "lebenswichtig" bedeute nach allgemeiner Auffassung, daß eine Sache oder Leistung zum Leben oder Überleben wichtig oder notwendig sei.

2.2.2. Die Beschwerdeführerin ist mit diesem Beschwerdeeinwand nicht im Recht. Zur Begründung genügt es, in Anbetracht der in Rede stehenden Bedarfsleistungen auf das dieselbe Beschwerdeführerin und völlig gleichartige Bedarfsleistungen betreffende hg. Erkenntnis vom 9. Juni 1989, Zl. 88/17/0251 = ZfVB 1990/4/1985, zu verweisen (§ 43 Abs. 2 VwGG).

2.3. Die Beschwerdeführerin behauptet in der Beschwerde, die Bedarfsleistung der Verabreichung von Campari Soda sei mit der entsprechenden Bedarfsleistung der herangezogenen Vergleichsbetriebe nicht vergleichbar; während sie dieses Getränk mit frisch gepreßtem Zitronensaft und Zitronenscheibe serviere, wisse sie aus Erfahrung, daß sonst meistens nur Campari und Soda ohne jegliche Zusatzleistung angeboten würden.

Diese Sachverhaltsbehauptung wird - trotz gebotener Gelegenheit im Verwaltungsstrafverfahren - erstmals in der Beschwerde aufgestellt und widerspricht daher dem aus § 41 VwGG, demzufolge der Verwaltungsgerichtshof auf Grund des von der belangten Behörde angenommenen Sachverhaltes zu entscheiden hat, abzuleitenden Neuerungsverbot.

Gleiches gilt für die Bedarfsleistung Tee mit Zitrone, die nach der Beschwerdebehauptung von der Beschwerdeführerin mit frisch gepreßter Zitrone und einer Auswahl verschiedener Zucker angeboten werde.

2.4.1. Schließlich wird in der Beschwerde gerügt, die belangte Behörde habe keine konkreten Merkmale angeführt, die zur Feststellung führen könnten, mit welchen Betrieben der Betrieb der Beschwerdeführerin zu vergleichen sei. Die einzigen Kriterien, denen die belangte Behörde Gewicht beimesse, seien die Größenordnung eines Lokals, das Leistungsangebot sowie das beschäftigte Personal. Zumindest hinsichtlich der Ausstattung der Gasträume könne nun der Betrieb der Beschwerdeführerin mit jedem Betrieb konkurrieren. Dies gelte auch für das Angebot der Speisen; es würden jeden Tag zwei viergängige Wahlmenüs angeboten; darüber hinaus halte die Beschwerdeführerin auch Vorspeisen, Fischgerichte und Nachspeisen bereit. Die Speisekarte wechsle dreimal pro Woche. Ein kleineres wechselndes Angebot an Tagesgerichten sei besser als eine umfangreiche Dauerspeisekarte, da man bei wenigen angebotenen Gerichten ein höheres Qualitätsniveau erreiche. Somit sei der Betrieb der Beschwerdeführerin sehr wohl mit den Betrieben E, D, F, A und H in Einrichtungs-, Ausstattungs- und Betriebsführungsmerkmalen vergleichbar, sodaß die von der Beschwerdeführerin ersichtlich gemachten Preise dem PreisG 1976 entsprächen. Zu Unrecht habe die belangte Behörde der Beschwerdeführerin bei ihren Ermittlungen über Betriebsart, Ausstattung und Betriebsführungsmerkmale keine Gelegenheit zur Teilnahme an einem Ortsaugenschein geboten.

2.4.2. Was der Verwaltungsgerichtshof in dem bereits zitierten, die Beschwerdeführerin betreffenden Erkenntnis vom 9. Juni 1989, Zl. 88/17/0251 = ZfVB 1990/4/1985, in diesem konkreten Zusammenhang ausgeführt hat, trifft auch auf den vorliegenden Beschwerdefall zu: Weder den Akten des Verwaltungsverfahrens noch dem angefochtenen Bescheid ist eindeutig zu entnehmen, warum die Hotels der Kategorie A E, F, B, C, D und A nicht als Vergleichsbetriebe herangezogen wurden. Wenn es im angefochtenen Bescheid heißt, dies sei deshalb unterblieben, weil die genannten Betriebe auf Grund ihrer Größenordnung, der Ausstattung und schließlich des damit verbundenen Leistungsangebotes nicht mit dem Betrieb der Beschwerdeführerin vergleichbar seien, so geht daraus nicht hervor, inwiefern diese Betriebe nach Auffassung der belangten Behörde anders einzustufen sind als jener der Beschwerdeführerin. Es treffen auch die weiteren Erwägungen des Verwaltungsgerichtshofes im Vorerkenntnis auf den vorliegenden Beschwerdefall zu, daß und inwiefern die Beschwerdeführerin hier sehr wohl konkretes Vorbringen darüber erstattet hat, aus welchen Gründen ihr Betrieb nur mit den Betrieben der Kategorie A in O zu vergleichen sei. Der von der Beschwerdeführerin beantragte Lokalaugenschein wäre zweifellos ein geeignetes Beweismittel zur Klärung dieser Frage gewesen.

Insbesondere hat es die belangte Behörde im vorliegenden Fall unterlassen, sich konkret mit den Einrichtungs-, Ausstattungs- und Betriebsführungsmerkmalen (einschließlich Service und Qualität der erbrachten Bedarfsleistungen) des Betriebes der Beschwerdeführerin im Verhältnis zum Hotel A bei ihren Ermittlungen zu befassen und in der Begründung des angefochtenen Bescheides entsprechende Feststellungen zu treffen. Dies wäre deswegen erforderlich gewesen, weil die Beschwerdeführerin hinsichtlich des genannten Gastgewerbebetriebes die Vergleichbarkeit konkret behauptet hat.

2.5. Der angefochtene Bescheid erweist sich aber noch aus einem anderen, von der Beschwerdeführerin nicht geltend gemachten Grund als mit inhaltlicher Rechtswidrigkeit behaftet.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zu § 14 Abs. 3 dritte Rechtsregel PreisG 1976 nimmt diese Bestimmung auf die im Bereich der Marktwirtschaft übliche freie Entwicklung der Preise nach Angebot und Nachfrage Bezug, die in der Praxis zwischen einer unteren und einer oberen Grenze schwanken. Die Norm bezweckt lediglich eine regulierende Funktion insofern, als übermäßige Überschreitungen dieser Bandbreite unter Strafe gestellt sind. Aus den Worten "im ordentlichen Geschäftsverkehr üblich" ist erkennbar, daß weder im Handel geforderte Schleuderpreise noch auch Überpreise die Grundlage für die Ermittlung des ortsüblichen Preises bilden können. Strafbar ist nicht jede, sondern nur eine erhebliche, also übermäßige Preisüberschreitung. Nach dem Grundsatz "in dubio pro reo" wird bei der Beurteilung der Erheblichkeit der Preisüberschreitung immer von der oberen Grenze der ermittelten ortsüblichen Preise auszugehen sein (vgl. die hg. Erkenntnisse vom 9. Juni 1989, Zl. 87/17/0411 = ZfVB 1990/4/1982, und vom 4. September 1992, Zl. 90/17/0051 = ZfVB 1993/6/1819).

Dem in den Akten erliegenden Bericht des Kontrollorgans vom 4. Februar 1988 über die Erhebung vom 11. Jänner 1988, auf den in der Bescheidbegründung Bezug genommen wird, sind Erhebungslisten über die Preise der Vergleichsbetriebe angeschlossen. Darin sind ermittelte Preise für 4 cl Campari Soda, 0,2 l Fl. Tonic Water, Tee mit Zitrone und 2 cl Rum, die höher als jene im Betrieb der Beschwerdeführerin oder gleich hoch wie diese waren, mit einem "X" und dem Vermerk "wurde reduziert" gekennzeichnet. Maßgeblich kann aber nur der Preis im Tatzeitpunkt, auf den sich auch die Vergleichserhebung zu beziehen hat, sein. Für diesen Zeitpunkt wurden offenbar die ermittelten Preise als die zum Tatzeitpunkt ersichtlich gemachten Preise in die Listen eingetragen. Auf eine nachträgliche Reduzierung kann es nicht ankommen.

2.6. Aus diesen Erwägungen folgt, daß die belangte Behörde den angefochtenen Bescheid mit Rechtswidrigkeit seines Inhaltes und mit Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften belastet hat.

Da die inhaltliche Rechtswidrigkeit vorgeht, war der angefochtene Bescheid infolgedessen gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG aufzuheben.

2.7. Die Kostenentscheidung gründet sich auf die §§ 47 und 48 Abs. 1 Z. 2 VwGG in Verbindung mit Art. I Z. 1 und Art. III Abs. 2 der Verordnung des Bundeskanzlers BGBl. Nr. 416/1994. Das Mehrbegehren auf Ersatz von Umsatzsteuer war abzuweisen, weil dieser Aufwand bereits im Schriftsatzpauschale berücksichtigt ist. Stempelgebühren waren nicht zuzusprechen, weil solche im Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof nicht aufgelaufen sind.

2.8. Soweit Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofes zitiert wurden, die in der Amtlichen Sammlung der Erkenntnisse und Beschlüsse dieses Gerichtshofes nicht veröfentlicht sind, wird auf Art. 14 Abs. 4 der Geschäftsordnung des Verwaltungsgerichtshofes, BGBl. Nr. 45/1965, hingewiesen.