87/12/0153 · Verwaltungsgerichtshof (VwGH)

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Das Land Niederösterreich hat dem Beschwerdeführer Aufwendungen in der Höhe von S 11.870,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Der Beschwerdeführer steht seit 1. Jänner 1964 in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zur Stadtgemeinde NN (mitbeteiligte Partei - mP). Auf Grund des Aufnahmedekretes des Bürgermeisters der mP vom 20. Dezember 1963 hat der Beschwerdeführer als Gemeindebeamter des Dienstzweiges 19 "Fach- und Spezialarbeiter" den Amtstitel "Maler der Stadtgemeinde NN" zu führen.

Zwischen dem Beschwerdeführer und der mP ist seit 1984 strittig, ob der Beschwerdeführer als Gemeindebediensteter des Dienstzweiges 19 - ungeachtet seiner von Anfang an in dieser Eigenschaft bestehenden Verwendung im Bauhof der mP - zur Rufbereitschaft für den bzw. zur Besorgung des (Winter) Streudienst(es) dauernd (Zugehörigkeit dieser Aufgabe zu den Dienstobliegenheiten des Dienstzweiges 19 im Sinn des § 28 Abs. 3 der NÖ Gemeindebeamtendienstordnung 1976 - GBDO) oder bloß vorübergehend (Zugehörigkeit dieser Aufgabe zu einem anderen Dienstzweig; Heranziehung des Beschwerdeführers nur nach Maßgabe des § 29 Abs. 1 letzter Satz GBDO) herangezogen werden darf.

Auf Grund eines Ansuchens des Beschwerdeführers vom 19. Dezember 1984, ihm seine Dienstpflichten als Maler der mP in der Eigenschaft als Gemeindebeamter des Dienstzweiges 19 (Fach- und Spezialarbeiter) bekanntzugeben, stellte der Gemeinderat der mP mit Bescheid vom 7. Jänner 1986 im Instanzenzug fest, daß die Besorgung des Winterstreudienstes im Sinne des § 28 Abs. 3 GBDO zu den Dienstobliegenheiten der beim Bauhof der mP beschäftigten, in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis stehenden Beamten des Dienstzweiges 19 gehöre. Die Behörde begründete dies im wesentlichen damit, mangels bestehender Vorschriften über den Umfang der Dienstobliegenheiten für den Dienstzweig 19 müsse nach § 28 Abs. 3 GBDO auf die Natur und das Wesen des Dienstes zurückgegriffen werden. Wesen und Natur eines Dienstes seien u. a. daraus erkennbar, welche Aufgaben eine Dienststelle im allgemeinen und im Organisationsaufbau im besonderen zu erfüllen habe. Daher ergebe sich aus der Zuteilung zu einer Dienststelle - im vorligenden Fall zum Bauhof - auch der Umfang der Dienstobliegenheiten insofern, als er mit Aufgaben dieser Dienststelle im Zusammenhang stehen müsse, wenn auch zu beachten sei, welcher Bediensteter für welche Aufgabe in Frage komme. Keineswegs sei der Winterstreudienst und die damit verbundene Rufbereitschaft nur zu den Dienstobliegenheiten des Dienstzweiges 31 ("Hilfsarbeiten") zu rechnen. Gerade aus dem Aufgabenbereich des Bauhofes der mP könne geschlossen werden, daß der Winterstreudienst und die damit verbundene Rufbereitschaft der Natur und dem Wesen des Dienstes nach auch zu den Dienstobliegenheiten eines dem Bauhof zugeteilten Beamten des Dienstzweiges 19 (Fach- und Spezialarbeiter) zähle, auch wenn der Bedienstete in diesem Falle Tätigkeiten verrichte, die nicht in sein spezielles Fach fielen.

Auf Grund einer vom Beschwerdeführer erhobenen Vorstellung hob die belangte Behörde mit Bescheid vom 15. April 1986 den angefochtenen Bescheid des Gemeinderates der mP auf und verwies die Angelegenheit zur neuerlichen Entscheidung an die mP. Die Vorstellungsbehörde begründete ihre Entscheidung im wesentlichen damit, bei der Beurteilung des Umfanges der Dienstobliegenheiten nach der Natur und dem Wesen des Dienstes im Sinne des § 28 Abs. 3 GBDO sei in erster Linie auf den Dienst und nicht auf die Dienststelle abzustellen. Würde man nämlich den Umfang der Dienstobliegenheiten primär an der Dienststelle messen, würde dies zum grotesken Ergebnis führen, daß z.B. ein Arzt auch Aufgaben eines Beamten des Sanitätshilfsdienstes verrichten müßte, wenn beide bei derselben Dienststelle beschäftigt seien. Es sei nicht Aufgabe eines als Maler verwendeten Fach- und Spezialarbeiters (Gemeindebeamter des Dienstzweiges 19) ständig Arbeiten des Winterstreudienstes, also eines anderen Dienstzweiges, zu verrichten, auch wenn es sich um Arbeiten handle, für die üblicherweise Bedienstete derselben Dienststelle herangezogen würden. Daß es sich bei einer planmäßigen und jährlich wiederkehrenden Einteilung eines Gemeindebeamten zur Besorgung des Winterdienstes um keine vorübergehende, ausnahmsweise Heranziehung des Beamten (im Sinne des § 29 Abs. 1 letzter Satz GBDO), sondern um eine dauernde Heranziehung des Beamten zu diesen Aufgaben handle, habe die Berufungsbehörde der mP zutreffend erkannt. Mit der Natur und dem Wesen des Dienstes eines (als Maler verwendeten) Fach- und Spezialarbeiters des Dienstzweiges 19 der mP sei es aber nicht vereinbar, ständig Arbeiten des Winterdienstes zu besorgen. Abschließend wies die Vorstellungsbehörde u.a. darauf hin, daß der Gemeinderat gemäß § 28 Abs. 3 GBDO besondere (z.B. für den Dienstzweig 19 geltende) Vorschriften über den Umfang der Dienstobliegenheiten nach Beratung mit der Personalvertretung erlassen könne.

In der Folge gab der Gemeinderat der mP mit Bescheid vom 10. Juni 1986 der Berufung des Beschwerdeführers gegen den Bescheid des Bürgermeisters vom 9. September 1985 (Feststellung der Zugehörigkeit der Besorgung des Winterstreudienstes zu den Dienstobliegenheiten eines Gemeindebeamten des Dienstzweiges 19) vollinhaltlich statt und hob den erstinstanzlichen Bescheid zur Gänze mit der Begründung auf, an die Rechtsansicht der Vorstellungsbehörde gebunden zu sein.

Am 20. November 1986 erließ der Gemeinderat der mP - gestützt auf § 28 Abs. 3 GBDO - die nachstehende Vorschrift:

VORSCHRIFT

über den Umfang der Obliegenheiten der bei den Bauhöfen und beim Fuhrbetrieb verwendeten Dienstnehmer der Dienstzweige 1 bis 31 (erlassen).

Hiezu gehören die Dienstzweige:

2 Aufsichtsorgane, ständige, schichtführende 8 Straßenaufseher

9 Vorarbeiter, berufsmäßig vorgebildete mit unterstellten Arbeitern der Verwendungsgruppe 2

10 Vorarbeiter, gehobene

11 Facharbeiter, mit der Führung einer Facharbeitergruppe betraut

15 Gärtnermeister

16 Kanalvorarbeiter über 8 - 10 Kanalarbeiter

19 Fach- und Spezialarbeiter

23 Partieführer, mit der Führung einer Arbeitsgruppe

von Hilfsarbeitern betraut

24 Kraftwagenlenker mit einschlägiger Berufsausbildung 26 Arbeiter, angelernte

27 Kraftwagenlenker (soweit nicht in Verwendungsgruppe 3)

31 Hilfsarbeiter und Hilfsdienst verschiedener Art

Von den, für den jeweiligen Dienstzweig und die jeweilige Verwendung bei den Bauhöfen und beim Fuhrbetrieb eingestellten Dienstnehmern sind neben den von ihnen aufgrund ihrer Einstellung zu besorgenden Obliegenheiten, unabhängig von beruflicher Vor- und Ausbildung, über Auftrag folgende Dienstverrichtungen durchzuführen:

1./ Bereitschaft für den Winterdienst

2./ Alle mit dem Winterdienst in Zusammenhang stehenden

Arbeiten, wie Schneeräumen, Sandstreuen, Schneetransporten u.dgl.

Um während der Wintermonate die gefahrlose Benützung von Gehsteigen, Brücken, Wegen und Straßen zu gewährleisten, für die nach den Bestimmungen der Straßenverkehrsordnung für die Anrainer keine Streupflicht besteht, ist es erforderlich, die Bauhofsarbeiter im Winter zur Rufbereitschaft und auch zum Winterdienst heranzuziehen."

Diese Vorschrift wurde allen Dienstnehmern der betroffenen Dienstzweige - darunter auch dem Beschwerdeführer - nachweislich zur Kenntnis gebracht.

Nach einem Aktenvermerk vom 1. Dezember 1986 verlangte der Beschwerdeführer nach Überreichung der Vorschrift des Gemeinderates vom 20. November 1986 am 28. November 1986 die Erlassung eines Bescheides über den Umfang seiner Dienstobliegenheiten.

Mit Bescheid vom 1. Dezember 1986 stellte der Bürgermeister gemäß § 28 Abs. 3 GBDO in Verbindung mit der Vorschrift des Gemeinderates der mP vom 20. November 1986 fest, daß der Beschwerdeführer als Beamter des Dienstzweiges 19, Fach- und Spezialarbeiter, verpflichtet sei, über Auftrag die

Dienst- Amtstitel Aufnahmebedingungen und

klasse Dienstprüfungen

III Amtstitel nach Ver- A: Nachweis der für den

wendung jeweiligen Dienstzweig erfor-

derlichen Kenntnisse

IV (z.B. Friedhofs-

aufseher, Schulwart)"

Zunächst ist im Beschwerdefall das Feststellungsinteresse zu prüfen.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes sind die Verwaltungsbehörden berechtigt, im Rahmen ihrer örtlichen und sachlichen Zuständigkeit Feststellungsbescheide zu erlassen, wenn diese entweder im öffentlichen Interesse oder im rechtlichen Interesse einer Partei liegen und die Verwaltungsvorschriften nicht anderes bestimmen. Ein solches Interesse besteht dann nicht, wenn die für die Feststellung maßgebende Rechtsfrage im Rahmen eines anderen gesetzlich vorgezeichneten Verwaltungsverfahrens, zu dem auch ein Disziplinarverfahren gehört, oder eines gerichtlichen Verfahrens zu entscheiden ist. Im übrigen ist ein rechtliches Interesse der Partei nur dann zu bejahen, wenn der Feststellungsantrag im konkreten Fall als geeignetes Mittel zur Beseitigung der Rechtsgefährdung angesehen werden kann. Aus diesem Gesichtspunkt ergibt sich auch die Notwendigkeit, das Element der Klarstellung für die Zukunft als Voraussetzung für die Erlassung eines Feststellungsbescheides anzuerkennen, weil der Feststellungsbescheid zur Abwendung zukünftiger Rechtsgefährdung Rechte oder Rechtsverhältnisse klarstellen soll. Nur dort, wo eine Klarstellung eines Rechtes oder Rechtsverhältnisses eine Rechtsgefährdung des Antragstellers beseitigen kann, kommt der Klarstellung für die Zukunft rechtliche Bedeutung zu (vgl. u.a. das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 21. Oktober 1991, Zl. 91/12/0083 und die dort angeführte Vorjudikatur).

Im Beschwerdefall liegt nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes durch die Erlassung der auf § 28 Abs. 3 GBDO gestützten Vorschrift des Gemeinderates vom 20. November 1986 über den Umfang der Dienstobliegenheiten der in den Bauhöfen und beim Fuhrbetrieb der mP verwendeten Dienstnehmer verschiedener Dienstzweige (darunter auch des Dienstzweiges 19 "Fach- und Spezialarbeiter", dem der Dienstposten, auf den der Beschwerdeführer ernannt wurde, unbestritten angehört) ein die Dienstpflicht des Beschwerdeführers betreffender, ein rechtliches Interesse an der bescheidförmigen Feststellung begründender Umstand vor:

Mit der zitierten Vorschrift wurde nämlich die Bereitschaft für den und die Besorgung der Aufgaben des Winterdienstes allgemein zur (durch jeweilige Dienstanordnung zu konkretisierenden) Dienstobliegenheit bestimmter Dienstzweige, unter anderem auch des Dienstzweiges 19, erklärt. Dies hat zur Folge, daß ein Gemeindebeamter, der (wie der Beschwerdeführer) in diesen Dienstzweig aufgenommen wurde, nach § 29 Abs. 1 erster Satz GBDO über Auftrag der Dienstbehörde zur Durchführung dieser Aufgaben verpflichtet sein soll. Entgegen der von der belangten Behörde in ihrer Gegenschrift geäußerten Auffassung läßt weder die genannte Vorschrift des Gemeinderates noch der angefochtene Bescheid bzw. der ihm zugrunde liegende Bescheid des Gemeinderates der mP vom 4.

Mai 1987 erkennen, daß die durch besondere Dienstaufträge zu konkretisierende Heranziehung des Beschwerdeführers zum Winterdienst (Bereitschaft) nur nach Maßgabe des § 29 Abs. 1 letzter Satz GBDO erfolgen darf; vielmehr wird durch den angefochtenen Bescheid in Verbindung mit dem Beschluß des Gemeinderates vom 20. November 1986 unmißverständlich die mögliche zukünftige Heranziehung des Beschwerdeführers nach § 28 Abs. 3 in Verbindung mit § 29 Abs. 1 erster Satz GBDO sichergestellt. Damit besteht aber auch gegenüber dem auf Grund des auf Feststellung seiner Dienstobliegenheiten gerichteten Antrages des Beschwerdeführers vom 19.

Dezember 1984 eingeleiteten und abgeschlossenen Verfahren (Bescheid der belangten Behörde vom 15. April 1986 und Bescheid des Gemeinderates der mP vom 10. Juni 1986) ein rechtserheblicher Unterschied, bestand doch während der Dauer jenes Verfahrens keine Vorschrift des Gemeinderates im Sinn des § 28 Abs. 3 letzter Satz GBDO. Dementsprechend wurde - mangels besonderer, für den Dienstzweig 19 geltender Vorschriften - in jenem Verfahren ausschließlich die Frage behandelt, ob die Besorgung des Winterdienstes nach der Natur und dem Wesen des Dienstes (§ 28 Abs. 3 erster Satz zweiter Satzteil) zu den Dienstobliegenheiten des Dienstzweiges 19 gehört oder nicht.

Es war daher zulässig, über den (neuerlichen) Antrag des Beschwerdeführers vom 28. November 1986 einen Feststellungsbescheid zu erlassen.

Die in § 28 Abs. 3 letzter Satz GBDO enthaltene Ermächtigung berechtigt nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes den Gemeinderat, allgemein (d.h. generell-abstrakt) den Umfang der Dienstobliegenheiten für jeden Dienstzweig festzulegen. Dem Gemeinderat kommt damit die Aufgabe zu, die vom Gesetzgeber durch das System von verschiedenen Dienstzweigen, ihre Zuordnung zu Verwendungsgruppen sowie durch Aufnahmebedingungen und Dienstprüfungen vorgegebenen (wenn auch sehr allgemein umschriebenen) Leitvorstellungen über die zu einem Dienstzweig gehörenden Dienstobliegenheiten zu präzisieren.

Im Lichte des Beschwerdefalles kann es dahingestellt bleiben, ob § 28 Abs. 3 letzter Satz GBDO zur Erlassung einer Rechtsverordnung oder einer (generellen) Weisung ermächtigt. Da nach der Begründung des angefochtenen Bescheides die Vorschrift des Gemeinderates vom 20. November 1986 nicht (nach den für Verordnungen geltenden) Kundmachungsvorschriften (vgl. § 59 der NÖ GemO 1976) kundgemacht wurde, liegt nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes keine Verordnung, sondern eine allgemeine Weisung vor. Die genannte Vorschrift entfaltet daher keine Bindungswirkung.

Die belangte Behörde wäre daher verpflichtet gewesen, auf Grund der Vorstellung des Beschwerdeführers unmittelbar an Hand des Gesetzes zu prüfen, ob die vom Gemeinderat der mP getroffene Feststellung, wonach der Beschwerdeführer auf Grund dieser generellen Weisung als Beamter des Dienstzweiges 19 (Fach- und Spezialarbeiter) verpflichtet sei, über Auftrag die Bereitschaft für den Winterdienst und alle mit dem Winterdienst in Zusammenhang stehenden Arbeiten wie Schneeräumen, Sandstreuen, Schneetransporte udgl. zutrifft oder nicht. Dabei wäre auch darauf Bedacht zu nehmen gewesen, daß die belangte Behörde in ihrem Bescheid vom 15. April 1986 und dem folgend auch der in Rechtskraft erwachsene Bescheid des Gemeinderates der mP vom 10. Juni 1986 (wie aus dessen Spruch in Verbindung mit seiner Begründung abgeleitet werden kann) ausgesprochen haben, daß es (nach der Natur und dem Wesen des Dienstes im Sinn des § 28 Abs. 3 erster Satz GBDO) mit dem Dienst eines als Maler verwendeten Fach- und Spezialarbeiters des Dienstzweiges 19 der GBDO nicht vereinbar sei, ständig Arbeiten des Winterdienstes zu besorgen.

Es war daher aus diesem Grund der Bescheid der belangten Behörde wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes nach § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG aufzuheben.

Die Entscheidung über den Aufwandersatz gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der nach ihrem Art. III Abs. 2 im Beschwerdefall anzuwendenden Pauschalierungsverordnung, BGBl. Nr. 104/1991.

Das Mehrbegehren an Stempelgebühren mußte abgewiesen werden, weil der Aufwandersatz nur im Rahmen der entstandenen Gebührenpflicht zuerkannt werden konnte.