Absence of subjective rights bars review of ex officio rescission of duty-creating building police order under § 68(2) AVG

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

In der Beschwerde wird vorgebracht: Mit Bescheid des Magistrates Graz - Baupolizeiamt vom 26. Juli 1977, GZ.: A 10/3-KI 19.233/1-1977, sei gemäß § 70 der Steiermärkischen Bauordnung 1968 hinsichtlich des Objektes Graz I, X-Kai nn, eine Reihe von Sicherungsmaßnahmen und Behebungsaufträgen angeordnet worden. Dieser Bescheid sei mit Bescheid des Magistrates Graz - Baupolizeiamt vom 1. August 1978, GZ.: A 10/3-KI 19.233/1978-4, gemäß § 68 Abs. 2 AVG 1950 mit Ausnahme der Punkte 1 a), 10), 22),

33) aufgehoben worden. Der gegen diesen Bescheid erhobenen Berufung sei mit dem nunmehr beim Verwaltungsgerichtshof angefochtenen Bescheid keine Folge gegeben, der Bescheid vom 1. August 1978 jedoch von Amts wegen dahin gehend abgeändert worden, dass der Bescheid vom 26. Juli 1977 gemäß § 68 Abs. 2 AVG 1950 zur Gänze aufgehoben werde.

In der Beschwerde wird die Aufhebung des angefochtenen Bescheides wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften und wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes beantragt.

Zur Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften wird in der Beschwerde im wesentlichen ausgeführt: Weder dem erstinstanzlichen noch dem Berufungsbescheid sei ein ordnungsgemäßes Ermittlungsverfahren vorausgegangen. Das verstoße gegen Grundprinzipien des Verwaltungsverfahrens. Es wird hiezu auf die Ausführungen bei Walter-Mayer, Grundriss des österreichischen Verwaltungsverfahrensrechtes, S. 196, bei Mannlicher/Quell, "Das Verwaltungsverfahren", I. Halbband, 8. Auflage, S. 379, Anmerkung 13, und bei demselben, S. 241, Anmerkung 5 zu § 37 AVG, verwiesen.

Zur Rechtswidrigkeit des Inhaltes wird im wesentlichen vorgebracht: Dem Bescheid vom 26. Juli 1977 sei ein ordnungsgemäßes Ermittlungsverfahren vorausgegangen und es müsse daher angenommen werden, dass die erteilten Aufträge berechtigt gewesen seien. Dieser Bescheid sei mit Bescheid vom 1. August 1978 in seinen überwiegenden Teilen behoben worden, ohne dass für die Differenzierung eine Begründung gegeben worden sei; es sei lediglich allgemein ausgeführt worden, die teilweise Behebung sei darin begründet, dass die gültig bleibenden Auflagen Sicherungsmaßnahmen bzw. zwingende feuerpolizeiliche Vorschreibungen zum Inhalte hätten.

Erst der angefochtene Bescheid spreche aus, die gänzliche Bescheidbehebung sei erforderlich gewesen, weil die behördlichen Befugnisse überschritten worden seien und daher ein generell rechtswidriges Handeln vorliege, wobei der angefochtene Bescheid jedoch vermissen lasse, woher diese Feststellungen stammten. Diese Behauptung finde im Akteninhalt keine taugliche Deckung. Es liege daher ein schwerer Verstoß gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und eine willkürliche Handhabung des Gestaltungsimperiums vor. Insbesondere habe die belangte Behörde außer acht gelassen, ob der aufgehobene Bescheid schon wirtschaftliche Auswirkungen gezeitigt habe.

Im einzelnen habe die Behörde sich über ein vorliegendes Sachverständigengutachten vom 8. Mai 1978 hinweggesetzt, wonach bei dem Hause ein noch nicht abgeschlossener Setzungsprozess vorliege, welcher eine Sanierung erfordere. Es werde somit offensichtlich ohne taugliche Grundlage eine Gefahrensituation negiert. Dem Beschwerdeführer als Hauseigentümer obliege es bei sonstiger Haftung, Gefahrenumstände abzuwenden, im Regelfalle über den Weg des § 7 des Mietengesetzes. Ein solches Verfahren dauere lange und es sei daher durchaus angebracht, insbesondere dann, wenn Gefahr im Verzuge drohe, einen Baugebrechensbescheid nach § 70 der Bauordnung zu erlassen.

Das parallel zur Reparaturvergabe in Lauf gesetzte Verfahren vor dem Schlichtungsamt zwecks Mietzinserhöhung sei mit Rücksicht auf die baubehördliche Behebungsverfügung zum Stillstand gekommen. Die Vorschreibungen hätten sich auch auf zwingende feuerpolizeiliche Vorschriften gestützt. Entsprechende Übelstände seien vor der seinerzeitigen Erlassung eines Auftrages festgestellt worden. An den Missständen habe sich seither nichts geändert. Die globale Aufhebung des seinerzeitigen behördlichen Auftrages stelle sohin eine missbräuchliche Ermessensausübung dar.

Die Beseitigung der Übelstände könne ohne behördlichen Auftrag nur in einem aufwändigen zivilgerichtlichen Verfahren durchgesetzt werden, während dessen Laufes ohne weiteres Schäden eintreten könnten. Die Aufhebung eines Bescheides nach § 68 Abs. 2 AVG wirke weiters "ex nunc", sodass zwischen der Rechtskraft des später behobenen Bescheides und jener des nunmehrigen Behebungsbescheides irreversible Rechtswirkungen eingetreten seien. Von einem Baugebrechensbescheid werde Gebrauch gemacht, sobald die Arbeiten in Auftrag gegeben oder mit der Erfüllung der Aufträge begonnen werde.

Der Beschwerdeführer habe bereits mit Rücksicht auf die behördliche Fristsetzung und die Dringlichkeit des Falles die entsprechenden Reparaturaufträge vergeben. Die Rechtssicherheit erfordere es, die Befugnis nach § 68 Abs. 2 AVG dann nicht mehr auszuüben, wenn der Bescheidadressat begonnen habe, den rechtskräftigen Auftrag in die Tat umzusetzen. Andernfalls erwüchsen ihm nicht unerhebliche Kosten, insbesondere daraus, dass im Falle einer nachfolgenden Mietzinserhöhung nach § 7 des Mietengesetzes der Zinsendienst für die zwischenzeitig ausgelegten Gelder nicht auf die Mietzinse überwälzt werden könne.

Bei Anwendung des § 68 Abs. 2 AVG 1950 dürfe der Bescheidadressat aber durch die Behebung des Bescheides nicht schlechter gestellt werden als vorher. Sollte es sich wirklich, wie die Behörde meine, bei den seinerzeit aufgetragenen Maßnahmen um solche handeln, welche zur ordnungsgemäßen Instandhaltung nicht gehörten, dann müsse der Beschwerdeführer die Aufwendungen selbst tragen, obwohl er nur im Vertrauen auf die Berechtigung des behördlichen Auftrages den Instanzsetzungsaufwand getätigt habe. Das Vorgehen der belangten Behörde sei jedenfalls verfehlt:

Handle es sich bei den mit Bescheid vom 26. Juli 1977 aufgetragenen Arbeiten um solche, welche zur ordnungsgemäßen Erhaltung des konsensgemäßen Zustandes notwendig waren, dann fehle die sachliche Grundlage für die Aufhebung dieses Bescheides nach § 68 Abs. 2 AVG. Handle es sich jedoch im Sinne der Begründung des angefochtenen Bescheides um Arbeiten, welche zwar einer Wiederherstellung des ordnungsgemäßen Zustandes dienten, ohne dass jedoch öffentliche Interessen berührt würden, dann präjudiziere sich die Behörde selbst und könne ohne wesentliche Änderung des Sachverhaltes kein neues Ermittlungsverfahren für die Erlassung eines Bescheides nach § 70 Steiermärkische Bauordnung 1968 einleiten.

Eine taugliche Begründung, warum und welche Aufträge öffentliche Interessen nicht berührten, enthalte der angefochtene Bescheid nicht, was ein willkürliches Vorgehen darstelle. Soweit aber wirklich seinerzeit Arbeiten aufgetragen worden wären, welche über die Erhaltung des konsensgemäßen Zustandes hinaus gingen, sei insoweit ein Auftrag zur Veränderung des konsensgemäßen Zustandes vorgelegen und damit ein Rechtsanspruch des Bescheidadressaten auf Durchführung dieser Zustandsveränderung herbeigeführt worden, sodass es an der Voraussetzung für die Anwendung des § 68 Abs. 2 AVG 1950 in formeller Hinsicht mangle.

Soweit wiederum seinerzeit Aufträge erlassen worden wären, welche über den Rahmen unbedingt notwendiger Erhaltungsmaßnahmen hinausgingen, wäre der Beschwerdeführer in die Lage versetzt, die Finanzierung von ihm auf Grund des seinerzeitigen Bescheides in Auftrag gegebener Arbeiten nicht mehr nach § 7 des Mietengesetzes von den Mietern verlangen zu können. Es könne nicht Sache eines Verfahrens nach § 68 Abs. 2 AVG 1950 sein, allfällige Fehlentscheidungen zu Lasten des Bescheidadressaten zu korrigieren. Schließlich stelle ein Bescheid nach § 70 der Steiermärkischen Bauordnung 1968 eine taugliche Grundlage für die Vorfragenentscheidung dar, ob in einem Verfahren nach § 7 des Mietengesetzes ein unbedingt notwendiger Instandsetzungsaufwand anzunehmen sei.

Insoweit werde also entgegen der Auffassung der belangten Behörde durch einen solchen Bescheid sehr wohl ein Recht des Hauseigentümers begründet, indem er der Notwendigkeit des Abführens eines umfangreichen und langwierigen Verfahrens vor dem Schlichtungsamte enthoben werde. Ein isoliertes Betrachten des Baupolizeibefehles allein bringe daher keine taugliche Beurteilungsgrundlage, ob § 68 Abs. 2 AVG 1950 in diesem Falle anwendbar sei oder nicht. Das betreffende Gebäude liege in der Schutzzone I nach dem Grazer Altstadterhaltungsgesetz und das verwahrloste Äußere sei durchaus geeignet gewesen, in diesem Zusammenhang öffentliche Interessen zu berühren.

Es könne nicht ernstlich angenommen werden, dass die belangte Behörde sich mit dem angefochtenen Bescheid selbst der Möglichkeit habe begeben wollen, in späterer Zukunft ein Verfahren nach § 70 der Steiermärkischen Bauordnung 1968 oder nach § 3 des Grazer Altstadterhaltungsgesetzes durchzuführen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Gemäß § 68 Abs. 2 AVG 1950 können von Amts wegen Bescheide, aus denen niemandem ein Recht erwachsen ist, sowohl von der Behörde, die den Bescheid erlassen hat, als auch in Ausübung des Aufsichtsrechtes von der sachlich in Betracht kommenden Oberbehörde aufgehoben oder abgeändert werden. Wie der Verwaltungsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung dargetan hat, darf durch die Anwendung dieser Gesetzesstelle die Lage der Partei nicht ungünstiger als durch den aufgehobenen Bescheid gestaltet werden (siehe Erkenntnis vom 7. März 1950, Slg. N. F. Nr. 1293/A). Wie der Gerichtshof jedoch weiters in seinem Erkenntnis vom 20. Oktober 1960, Slg. N. F. Nr. 5393/A, ausgesprochen und begründet hat, können als im Sinne dieser Gesetzesstelle "aus dem Bescheid erwachsen" nur Rechte verstanden werden, die Gegenstand des bescheidmäßigen Abspruches waren. Irgendwelche Reflexwirkungen des Bescheides, wie etwa die vom Beschwerdeführer ins Treffen geführten Umstände, dass durch die Aufhebung eines baupolizeilichen Auftrages eine bereits getroffene zivilrechtliche Disposition des Hauseigentümers durchkreuzt oder seine Beweissituation in einem Mietzinserhöhungsverfahren nach § 7 des Mietengesetzes verschlechtert wird, sind nicht als Beeinträchtigung aus dem Bescheid erwachsener Rechte anzusehen. Der aufgehobene Bescheid ist nach dem Beschwerdevorbringen ein baupolizeilicher und feuerpolizeilicher Auftrag, mit welchem dem Beschwerdeführer als Hauseigentümer die Verpflichtung zu bestimmten Maßnahmen auferlegt worden war. Solche Aufträge sind, wie der Verwaltungsgerichtshof in ständiger Judikatur dargetan hat (siehe etwa das Erkenntnis vom 5. Dezember 1951, Slg. N. F. Nr. 2356/A), Vollziehungsverfügungen, durch welche der Behörde die Möglichkeit gegeben wird, den vom Gesetz gewollten Zustand erforderlichenfalls mit den Mitteln der Verwaltungsvollstreckung herzustellen. Auf die Erteilung eines solchen Auftrages steht niemandem ein Rechtsanspruch zu (siehe Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 5. Mai 1952, Slg. N. F. Nr. 2525/A). Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers wird durch einen solchen Auftrag auch der Baukonsens nicht verändert (siehe Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 9. Juni 1965, Zl. 425, 426, 956, 1549, 1550, 1684 und 2045/64).

Durch die Aufhebung eines rein pflichtenbegründenden Verwaltungsaktes wird demnach der Verpflichtete nicht in einem subjektiven Recht verletzt, insbesondere auch nicht bei Anwendung des § 68 Abs. 2 AVG 1950 (siehe Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 22. Jänner 1968, Zl. 1903/67).

Bei dieser Situation kommt es nicht darauf an, ob die belangte Behörde den angefochtenen Bescheid nach einem ordnungsgemäßen Ermittlungsverfahren erlassen hat und ob der Bescheid objektiv mit der Rechtsordnung in Einklang steht. Wie sich nämlich schon aus Art. 131 Abs. 1 Z. 1 Bundes-Verfassungsgesetz ergibt, konnte der Beschwerdeführer im Rahmen der vorliegenden Beschwerde nur die Verletzung seiner Rechte, nicht aber die allfällige Verletzung der objektiven Rechtsordnung geltend machen; dieser Verfassungsgrundsatz findet auch im § 28 Abs. 1 Z. 4, § 41 Abs. 1 und § 42 Abs. 1 VwGG 1965, in der Fassung der Novelle BGBl. Nr. 316/1976, seinen Niederschlag.

Bei dieser Rechtslage muss auch die Beantwortung der vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Fragen dahingestellt bleiben, ob nunmehr bei einem gegenüber der Sachlage zum Zeitpunkt der Erlassung des Bescheides vom 26. Juli 1977 unveränderten Sachverhalt ein neuer bau- und feuerpolizeilicher Auftrag ergehen und, ob bejahendenfalls durch einen solchen Auftrag, die Rechtssituation der Partei gegenüber dem Bescheid vom 26. Juli 1977 verschlechtert werden darf.

In diesem Zusammenhang wird auf das denselben Beschwerdeführer betreffende Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 28. November 1978, Zl. 3002/78, verwiesen. Die ergänzende Stellungnahme des Beschwerdeführers vom 30. Jänner 1979 konnte den Gerichtshof nicht von der Unrichtigkeit der zitierten Vorjudikatur überzeugen.

Da also der Beschwerdeführer, wie schon der Inhalt der Beschwerde erkennen lässt, durch den angefochtenen Bescheid in seinen Rechten nicht verletzt worden ist, war die Beschwerde gemäß § 42 Abs. 1 und § 35 Abs. 1 VwGG 1965 in der vorzitierten Fassung ohne weiteres Verfahren als unbegründet abzuweisen.

Soweit in diesem Erkenntnis Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofes zitiert sind, welche in der Amtlichen Sammlung nicht enthalten sind, wird auf sie unter Erinnerung an Art. 14 Abs. 4 der Geschäftsordnung des Verwaltungsgerichtshofes, BGBl. Nr. 45/1965, hingewiesen.

Wien, am 14. Februar 1979