Competence of district authority vs. municipality for roadside advertising exemptions on federal highways and statutory interpretation of "significant interest" under StVO § 84

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Das Land Tirol hat den Beschwerdeführerinnen Aufwendungen in der Höhe von S 3.430,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Das Mehrbegehren wird abgewiesen.

Am 22. Dezember 1977 stellten die drei beschwerdeführenden Parteien an die Bezirkshauptmannschaft Innsbruck den Antrag, die Errichtung einer Ankündigungstafel in der Größe von zirka 2,50 m x 3,40 m, hinweisend auf das Fremdenverkehrserholungsgebiet L sowie die Sommerrodelbahn, die als einzige Bahn in Österreich betrieben werde, als Ausnahme (gemeint offenbar im Sinne des § 84 Abs. 3 der Straßenverkehrsordnung 1960, StVO) zu bewilligen. Die Zufahrtsverhältnisse in das LTal seien äußerst ungünstig gelegen, die Zufahrt sei für Nichtkundige schwer zu finden. Die gewünschte Ankündigung sei ein vordringliches Bedürfnis der Straßenbenützer. Aus einem diesem Antrag beigelegten baubehördlichen Bescheid der Gemeinde R vom 2. Februar 1977 ergab sich, daß die Ankündigungstafel auf dem der Gemeinde R gehörigen Grundstück Parzelle 536/1 der Katastralgemeinde R errichtet werden sollte.

Die Bezirkshauptmannschaft Innsbruck holte zunächst eine Stellungnahme der Zweigstelle Tirol des Kuratoriums für Verkehrssicherheit ein, wonach die Entfernung der - bereits angebrachten - Tafel vom Standpunkt der Verkehrssicherheit jedenfalls gerechtfertigt sei. In einer Stellungnahme dazu bestritten die beschwerdeführenden Parteien die Richtigkeit dieser Ansicht; im übrigen könnten Gutachten nach dem Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetz nur physische, nicht aber juristische Personen erstatten.

Mit Bescheid vom 6. März 1978 wies die Bezirkshauptmannschaft Innsbruck das Ansuchen der drei beschwerdeführenden Parteien um Bewilligung einer Ankündigungstafel auf der Grundparzelle 536/1 der Katastralgemeinde R ab, da die Voraussetzungen gemäß § 84 Abs. 3 StVO nicht vorlägen. In der Begründung wurde ausgeführt, weil an der Bundesstraße keine Ortstafeln angebracht seien, liege „Ortsgebiet“ im Sinne der Straßenverkehrsordnung nicht vor. Für die Bewilligung einer Ausnahme sei gemäß § 94 b StVO die Bezirksverwaltungsbehörde zuständig. Das behauptete Interesse der Antragsteller an der Errichtung der Tafel sei nicht Voraussetzung für die Bewilligung einer Ausnahme, vielmehr das Vorliegen eines vordringlichen Bedürfnisses der Straßenbenützer. Deren Bedürfnisse seien aber bereits dadurch zur Genüge gedeckt, daß an allen Abzweigungen von der Seefelder Schnellstraße in Richtung L der Straßenverkehrsordnung entsprechende, genormte Wegweiser nach L angebracht seien. Auf Grund dieser Wegweiser sei das Auffinden des LTales leichter und sicherer möglich als auf Grund der Reklametafel, aus der weder die genaue Lage noch die Entfernung des Ortes zu entnehmen sei. Es mangle somit schon am Bedürfnis der Straßenbenützer. Ferner sei aber auch bei einer Augenscheinnahme am 20. Dezember 1977 (welche, wie der Verwaltungsgerichtshof beifügt, allerdings nicht im vorliegenden Verfahren, sondern in einem Verfahren wegen Entfernung der bereits angebrachten Tafel stattfand) festgestellt worden, daß die Tafel durch Größe und Ausführung geeignet sei, die Aufmerksamkeit der Autofahrer abzulenken, weshalb eine Beeinträchtigung des Straßenverkehrs vorliege. Dies sei auch durch die Stellungnahme des Kuratoriums für Verkehrssicherheit bestätigt worden.

In der gegen diesen Bescheid erhobenen Berufung behaupteten die beschwerdeführenden Parteien zunächst Unzuständigkeit der Bezirkshauptmannschaft Innsbruck, weil richtigerweise die Gemeinde R im eigenen Wirkungsbereich einzuschreiten gehabt hätte. Davon abgesehen sei der bekämpfte Bescheid auch inhaltlich rechtswidrig, weil der aus dem Text der Tafel ersichtliche Hinweis für die Straßenbenützer in diesem Bereich von äußerst großem Interesse sei. Ohne eine solche Tafel könne die Abzweigung ins LTal leicht übersehen werden. Allein die Aufschrift „ABC“ sei für die Straßenbenützer von erheblichem Interesse, weil es sich um die erste Sommerrodelbahn in Österreich handle. Der weitere Umstand, daß die Bevölkerung auf die Möglichkeit der Erholung durch Schifahren und Baden in einem Hallenbad hingewiesen werde, sei ebenfalls von erheblichem Interesse für die Straßenbenützer. Zwei der beschwerdeführenden Parteien, nämlich die Gemeinde und der Fremdenverkehrsverband L, seien Körperschaften des öffentlichen Rechtes und juristische Personen mit Gemeinnützigkeitsstatus. Wenn diese Ankündigungen anzubringen gedächten, so sei das ein Indiz dafür, daß diese Ankündigungen nicht für die Körperschaften selbst, sondern eben für die Straßenbenützer von erheblichem Interesse seien. Auch bei der Schilift L Gesellschaft m. h,die als Eisenbahnunternehmen der Aufsicht des Bundesministeriums für Verkehr unterliege, liege kein einseitiges Gewinnstreben als Motiv vor. Eine Beeinträchtigung des Straßenverkehrs sei durch die Anbringung der Tafel nicht zu erwarten.

Mit Bescheid vom 8. Mai 1978 wies die belangte Behörde diese Berufung als unbegründet ab und bestätigte den angefochtenen Bescheid. In der Begründung wurde nach Darstellung des Ganges. des Verwaltungsverfahrens ausgeführt, die Richtigkeit der im Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes. Slg. N. F. Nr. 7779/A ausgesprochenen Rechtsansicht könne dahingestellt bleiben; im vorliegenden Fall ergebe sich auf Grund des § 94 d StVO eindeutig, daß die Gemeinde zur Erteilung der Ausnahmebewilligung nicht zuständig gewesen sei, weil es sich bei der Seefelder Umfahrungsstraße um eine Bundesstraße handle.

Daher sei allein die Bezirkshauptmannschaft Innsbruck zuständig gewesen. Hinsichtlich des behaupteten vordringlichen Bedürfnisses der Straßenbenützer an der Errichtung der Tafel könne auf die zutreffenden Ausführungen des erstinstanzlichen Bescheides verwiesen werden. Unzweifelhaft und auch von den Berufungswerbern nicht bestritten handle es sich bei der Tafel mit der beabsichtigten Aufschrift und in der beabsichtigten Größe um eine Werbung. Die gewählte Textierung bedeute mehr als einen Hinweis nur beschreibender Natur. Der Text könne nur als Einladung zum Besuch der genannten Betriebe verstanden werden und diene damit der Steigerung ihres wirtschaftlichen Ertrages.

Eine solche Tafel sei aber als Werbung einzustufen. Handle es sich aber um eine Werbung, dann könne die Anbringungsbewilligung nur unter der Voraussetzung erteilt werden, daß die Tafel einem vordringlichen Bedürfnis der Straßenbenützer diene oder für diese immerhin von erheblichem Interesse und eine Beeinträchtigung des Straßenverkehrs nicht zu erwarten sei. Es sei nicht zu ersehen, inwiefern die Tafel einem vordringlichen Bedürfnis der Straßenbenützer dienen oder für diese zumindest von erheblichem Interesse sein solle. Vor der Ortseinfahrt eines so bekannten Schizentrums, wie S es fraglos sei, auf ein „Schiparadies“ in der nächstfolgenden Ortschaft mittels Werbetafel hinzuweisen bzw. aufmerksam zu machen, könne jedenfalls nicht als eine im Sinne des § 84 Abs. 3 StVO im Interesse der Straßenbenützer liegende Maßnahme angesehen werden.

Es sei üblich und auch ohne weiters zumutbar, daß sich Schifahrer über Gebiete und Ortschaften, die die Möglichkeiten zur Ausübung des Schisportes bieten, vor Antritt einer Reise informieren und sodann diese Orte an Hand von Straßenkarten und unter Bedachtnahme auf die an den Straßen angebrachten (Vor)Wegweiser zu erreichen suchen. Es sei kein Bedarf dafür gegeben, im 100 mBereich seitlich von Straßen auf solche Orte und ihre Sporteinrichtungen hinzuweisen. Dieser Grundsatz gelte auch für jede andere Sportart, somit auch für den Sommerrodelsport.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde der drei beschwerdeführenden Parteien wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes, Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften und Rechtswidrigkeit infolge Unzuständigkeit der belangten Behörde. Auf das Beschwerdevorbringen wird, sofern es für die Erledigung der Beschwerde bedeutsam ist, im folgenden im einzelnen eingegangen werden.

Die belangte Behörde hat die Akten des Verwaltungsverfahrens vorgelegt, eine Gegenschrift erstattet und darin die Abweisung der Beschwerde beantragt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofes war die Bezirkshauptmannschaft Innsbruck sehr wohl zur Entscheidung in der Sache zuständig, und zwar gemäß § 94 b lit. b StVO. Nach dieser Gesetzesstelle ist Behörde im Sinne dieses Bundesgesetzes, sofern der Akt der Vollziehung nur für den betreffenden politischen Bezirk wirksam werden soll und sich nicht die Zuständigkeit der Gemeinde oder der Bundespolizeibehörde ergibt, die Bezirksverwaltungsbehörde für die Erlassung von Verordnungen und Bescheiden. Die Zuständigkeit der Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich gemäß § 94 d StVO liegt deshalb nicht vor, weil es sich um keinen Akt der Vollziehung handelt, der nur für das Gebiet der betreffenden Gemeinde wirksam wird und sich auf Straßen beziehen soll, die nach den Rechtsvorschriften nicht als Bundesstraßen gelten. Nach dem angefochtenen Bescheid handelt es sich aber um die Bewilligung zur Errichtung einer Werbung unmittelbar östlich der Seefelder Bundesstraße. Der Verwaltungsgerichtshof setzt sich mit dieser Ansicht auch nicht in Widerspruch zu seinem von den beschwerdeführenden Parteien zitierten Erkenntnis vom 17. April 1970, Slg. N. F. Nr. 7779/A. Wie aus den Entscheidungsgründen dieses Erkenntnisses (Seite 208 der Amtlichen Sammlung) hervorgeht, wurde der dortige Sachverhalt vor dem 1. Oktober 1969 verwirklicht. Mit diesem Tage trat aber die 3. Novelle zur Straßenverkehrsordnung, BGBl. Nr. 209/1969, in Kraft, durch deren Art. I Z. 47 unter anderem die Bestimmung des § 94 d „Eigener Wirkungsbereich der Gemeinde“ neu in die Straßenverkehrsordnung eingefügt wurde. In dieser bundesgesetzlichen Bestimmung befindet sich aber bereits die Regelung, daß sich der eigene Wirkungsbereich der Gemeinde unter anderem nicht auf Bundesstraßen bezieht. Somit hat sich die Rechtslage seit dem vorgenannten Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes, das heißt seit der Konkretisierung des diesem Erkenntnis zugrunde liegenden Sachverhaltes, geändert.

Gemäß § 84 Abs. 2 StVO sind außerhalb von Ortsgebieten Werbungen und Ankündigungen an Straßen innerhalb einer Entfernung von 100 m vom Fahrbahnrand - mit Ausnahme der im Abs. 1 genannten Ankündigungen, die für den vorliegenden Fall nicht von Bedeutung sind - verboten. Nach Abs. 3 dieses Paragraphen hat die Behörde Ausnahmen von dem im Abs. 2 enthaltenen Verbot zu bewilligen, wenn das Vorhaben dem vordringlichen Bedürfnis der Straßenbenützer dient oder für diese immerhin von erheblichem Interesse ist und vom Vorhaben eine Beeinträchtigung des Straßenverkehrs nicht zu erwarten ist.

Obwohl die beschwerdeführenden Parteien unter Anrufung des Beschwerdegrundes der Unzuständigkeit der belangten Behörde die Frage ins Treffen bringen, ob die beantragte Ausnahmebewilligung denn überhaupt eine Stelle außerhalb des Ortsgebietes betreffe, ist diese Frage unter dem Gesichtspunkt der Rechtswidrigkeit des Inhaltes des Bescheides zu behandeln. Die beschwerdeführenden Parteien geben zu, daß jene Stelle, an der die Ankündigungstafel errichtet werden soll, nicht innerhalb der Richtzeichen „Ortstafel“ und „Ortsende“ liegt. Sie meinen aber, daß für die Qualifikation als Ortsgebiet andere Gesichtspunkte als die nach § 2 Abs. 1 Z. 15 StVO in Frage kämen, so z. B. der Umstand, daß sich „die Ankündigungstafel in einem Raum befindet, in dem beidseitig der Straße die Häuser R Nr. 1 24 gelegen sind, desweiteren drei Tankstellen und eine Busgarage mit Büroräumen und Wohnungen ….. sowie in unmittelbarer Nähe auf dem Gebiet der Gemeinde S drei weitere Wohnhäuser sowie die Hauptschule von S“. Diesem bereits im Verfahren erster Instanz gemachten Vorbringen hat bereits die Bezirkshauptmannschaft Innsbruck in der Begründung ihres Bescheides vom 6. März 1978 entgegengesetzt, es komme ausschließlich auf die Hinweiszeichen „Ortstafel“ und „Ortsende“ und nicht auf die Art der Verbauung an; sie hat sich hiebei mit Recht auf das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 13. Februar 1967, Zl. 1217/66, veröffentlicht in KJ 1967, S. 49, hingewiesen. Nach diesem Erkenntnis befindet sich eine Reklametafel, die im Bereich einer nicht durch Ortstafeln angekündigten Ortschaft aufgestellt ist, nicht in einem Ortsgebiet und unterliegt daher dem Verbot des § 84 Abs. 2 StVO.

Während die Behörde erster Instanz in der Begründung ihres Bescheides unter anderem feststellte, die Tafel sei durch Größe und Ausführung durchaus geeignet, die Aufmerksamkeit des Autofahrers abzulenken, deshalb liege eine Beeinträchtigung des Straßenverkehrs vor, beschäftigte sich die belangte Behörde mit dieser - in der Berufung ausdrücklich aufgeworfenen - Frage nicht mehr, weil sie davon ausging, daß schon die beiden alternativen ersten Voraussetzungen des § 84 Abs. 3 StVO (vordringliches Bedürfnis der Straßenbenützer oder immerhin erhebliches Interesse für diese) nicht gegeben seien.

Die hiefür gegebene Begründung vermag einer Überprüfung nicht standzuhalten. Wie der Verwaltungsgerichtshof in seinem Erkenntnis vom 12. Oktober 1972, Slg. N. F. Nr. 8296/A, unter anderem ausgeführt hat, besteht ein Anspruch auf Zuerkennung der Ausnahmebewilligung, wenn einerseits eine der beiden vorgenannten alternativen Voraussetzungen vorliegt und andererseits keine Beeinträchtigung des Straßenverkehrs zu erwarten ist. Es ist möglich, daß Werbungen und Ankündigungen dem vordringlichen Bedürfnis der Straßenbenützer dienen oder für diese immerhin von erheblichem Interesse sind, auch wenn sie nur zum Zwecke der Erzielung eines höheren Einkommens angebracht wurden. Der Verwaltungsgerichtshof hat in dem vorerwähnten Erkenntnis die Rechtsansicht verworfen, die Werbung müsse für die Straßenbenützer in ihrer Gesamtheit von erheblichem Interesse sein. Bei einer derart einschränkenden Auslegung des § 84 Abs. 3 StVO käme man zu dem Sinne des Gesetzes widersprechenden Ergebnis, daß Ausnahmebewilligungen überhaupt nicht erteilt werden könnten, weil Werbungen und Ankündigungen nie dem vordringlichen Bedürfnis aller Straßenbenützer, wozu nicht nur die Lenker von Kraftfahrzeugen gehören, dienen oder für diese von erheblichem Interesse sind. Ebensowenig sei auch diese Voraussetzung gegeben, wenn die Werbungen oder Ankündigungen lediglich in untypischen Einzelfällen dem vordringlichen Bedürfnis von Straßenbenützern dienen oder für diese immerhin von erheblichem Interesse sind. Nach der im zitierten Erkenntnis ausgesprochenen Ansicht des Verwaltungsgerichtshofes wird die Auslegung des § 84 Abs. 3 StVO nur dann der Absicht des Gesetzgebers gerecht, wenn darnach einerseits solche in dieser Gesetzesstelle vorgesehenen Ausnahmebewilligungen überhaupt möglich sind und andererseits diese nicht schon in Fällen zu erteilen sind, in denen die Werbung bzw. Ankündigung lediglich die speziellen Bedürfnisse einzelner Straßenbenützer anzusprechen geeignet ist.

Auf den vorliegenden Fall angewendet bedeuten diese Grundsätze, daß der unter anderem mit der Tafel verbundene Zweck der Werbung allein eine Versagung einer Ausnahmebewilligung nicht rechtfertigt. Es besteht nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofes ein Unterschied zwischen einem Hinweiszeichen nach der Straßenverkehrsordnung, z. B. nach § 53 Z. 13 a oder Z. 13 b, und einem Text, der auf ein „Schi- und Schwimmparadies“ sowie auf eine Sommerrodelbahn hinweist. Es kann auch nicht schlechthin gesagt werden, daß jeder Erholungsuchende sich bereits vor Antritt seiner Reise völlig schlüssig ist, welchen Ort und welche Gegend und warum er diese aufzusuchen gedenkt. Daher vermag die von der belangten Behörde gegebene Begründung, das Vorhaben diene keinem vordringlichen Bedürfnis der Straßenbenützer und sei auch für diese von keinem erheblichen Interesse, rechtlich nicht zu überzeugen. Infolge dieser gegebenen inhaltlichen Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides wird es erforderlich sein, daß sich die belangte Behörde als Berufungsbehörde mit dem weiteren, von der Behörde erster Instanz angenommenen, von den Berufungswerbern aber bestrittenen Umstand auseinandersetzt, daß vom beantragten Vorhabenseine Beeinträchtigung des Straßenverkehrs zu erwarten sei.

Infolge der aufgezeigten Rechtswidrigkeit des Inhaltes des angefochtenen Bescheides war dieser gemäß § 42 Abs. 2 lit. a VwGG 1965 aufzuheben.

Die Entscheidung über den Aufwandersatz gründet sich auf die §§ 53 Abs. 1 zweiter Satz, 47 Abs. 2 lit. a, 48 Abs. 1 lit. a und b VwGG 1965 in Verbindung mit der Verordnung des Bundeskanzlers vom 31. Oktober 1977, BGBl. Nr. 542, insbesondere deren Art. I A Z. 1. Das Mehrbegehren für Stempelaufwand war abzuweisen, weil einerseits mehr an Bundesstempelmarken beigebracht wurden als nach dem Gebührengesetz erforderlich sind, andererseits aber eine Gleichschrift des Postaufgabescheins über die Beschwerde vorgelegt und mit Bundesstempelmarken versehen wurde, für diese Vorlage aber kein ersichtlicher Anlaß und keine gesetzliche Notwendigkeit bestand.

Wien, am 18. Dezember 1978