Validity of landscape protection enforcement: adequacy of procedural hearing and attribution of unauthorized embankment construction under Nature and Landscape Protection Ordinance § 8

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufgehoben.

Das Land Burgenland hat der beschwerdeführenden Partei Aufwendungen in der Höhe von S 4.668,60 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Das Mehrbegehren wird abgewiesen.

Zur Vermeidung von Wiederholungen sei zunächst auf das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 21. Mai 1971, Zl. 1614/69, verwiesen.

Die beschwerdeführende Partei beantragte mit Eingabe vom 25. Jänner 1968 bei der Burgenländischen Landesregierung die Erteilung der naturschutzbehördlichen Bewilligung für mehrere Maßnahmen, so u. a. der Bewilligung zur Errichtung einer mindestens 3 m breiten Wasserstraße durch den Schilfgürtel vom Beginn des Besitzes der beschwerdeführenden Partei bis zur Wasserfläche des Neusiedler Sees und einer parallel mit der Wasserstraße verlaufenden ca. 4 m breiten Dammstraße, dies alles zum Zwecke eines müheloseren Schilftransportes. Dem diesbezüglichen Antrag war, wie den Entscheidungsgründen des vorgenannten Erkenntnisses zu entnehmen ist, kein Erfolg beschieden. Wohl hatte § 6 der Natur- und Landschaftsschutzverordnung - Neusiedler See vom 6. Juni 1962, LGBl. Nr. 14, in der Fassung der Verordnung der Burgenländischen Landesregierung vom 21. Juli 1965, LGBl. Nr. 26 (im folgenden kurz als "LSchVO" bezeichnet), die Anordnung getroffen, dass die Landesregierung im Einzelfall volkswirtschaftlichen Interessen Ausnahmen von den diversen Anordnungen und Verboten der LSchVO bewilligen konnte, doch hat der Verfassungsgerichtshof über Antrag des Verwaltungsgerichtshofes gemäß Art. 139 B-VG mit Erkenntnis vom 4. März 1971, Zl. V 23/70-9, V 24/70, u. a. § 6 LSchVO als gesetzwidrig aufgehoben.

Im einschlägigen Verwaltungsakt der Burgenländischen Landesregierung erliegt die Niederschrift über die Vernehmung des im Gegenstand vorgeladenen Ökonomierates JH, des Obmannes der beschwerdeführenden Partei, über seine Einvernahme vor der Burgenländischen Landesregierung am 4. März 1972.

Ökonomierat H gab an, es sei richtig, dass die beschwerdeführende Partei nach einstimmiger Beschlussfassung die Arbeiten zum Ausbaggern des Zillengrabens und zur Errichtung des Dammes in nächster Zeit beginnen wolle; ihm sei bekannt, dass das diesbezügliche Ansuchen "im Mai 1968 von der Burgenländischen Landesregierung" abgewiesen worden sei. Dem genannten Obmann der beschwerdeführenden Partei wurde laut Niederschrift - welche allerdings vom Einvernommenen ohne Angabe von Gründen nicht unterfertigt wurde - zur Kenntnis gebracht, dass die Beschwerdeführerin ohne Genehmigung der Naturschutzbehörde die geplanten Arbeiten nicht durchführen dürfe. Außerdem war laut Niederschrift dem Obmann der beschwerdeführenden Partei bekannt, dass derzeit keine Möglichkeit zur Erlangung einer Ausnahmegenehmigung bestehe, da die einschlägige Bestimmung der LSchVO vom Verfassungsgerichtshof aufgehoben wurde. Dem Obmann der beschwerdeführenden Partei wurde zur Kenntnis gebracht, dass die Arbeiten gegebenenfalls durch die zuständige Behörde eingestellt würden und die Verantwortlichen mit einem Strafverfahren zu rechnen hätten.

Im Verwaltungsakt befindet sich ferner ein Aktenvermerk über einen Lokalaugenschin am 27. November 1972. Danach sei bei diesem Lokalaugenschein festgestellt worden, dass die Aufschüttung des Dammes nicht fortgeführt worden sei, die Aufschüttung ca. 30 m nach dem ersten links und rechts des Dammes in das Schild führenden Kanal ende und in diesem Schilfkanal - und zwar links des Dammes Richtung See - sich Holzpflöcke zum Anbinden von Booten befänden.

Bei einer neuerlichen Einvernahme vor der Burgenländischen Landesregierung am 21. März 1973 gab der Obmann der beschwerdeführenden Partei folgendes zu Protokoll:

"Die fünf bis sechs weiteren Fuhren von Abbruchmaterial sind ohne Wissen der Agrargemeinschaft, folglich von unbekannten Tätern, aufgeschüttet worden.

Ich ersuche die Naturschutzbehörde, mir eine bescheidmäßige Erledigung der Berufung gegen das Straferkenntnis der Bezirkshauptmannschaft Neusiedl am See vom 19. 6. 1972, Zl. III-H- 70-1972, zu übermitteln. Weiters ersuche ich um eine Entscheidung über das geplante Gesamtprojekt (gemeint offenbar: betreffend das Erholungszentrum J).

Mir wird zur Kenntnis gebracht, dass für oben angeführte Anschüttungen Anzeige gegen unbekannte Täter erstattet werden wird und ferner, dass jede weitere Anschüttung rechtswidrig ist und somit im Verwaltungsstrafweg verfolgt werden wird."

Der Vernommene verweigerte neuerlich ohne Angabe von Gründen die Unterschrift.

In der Folge beauftragte die Burgenländische Landesregierung die Bezirkshauptmannschaft Neusiedl am See mit der Feststellung, wer die neuerlichen Anschüttungen veranlasst habe, doch teilte die genannte Bezirkshauptmannschaft mit Bericht vom 17. April 1973 mit, dass die Veranlasser der Anschüttungen nicht hätten ausgeforscht werden können.

Im Akt erliegt ferner ein Aktenvermerk vom 25. Juni 1973, demzufolge das zuständige Naturschutzorgan mitgeteilt habe, dass Ende Mai 1973 die "Dammstraße" J unter Vornahme von weiteren Anschüttungen ca. 30 m verlängert worden sei; das Abbruchmaterial sei mittels Lastkraftwagen der Firmen K, M und P, transportiert worden. Nach vorübergehender Unterbrechung seien in der Zeit vom 12. Juni 1973 bis 14. Juni 1973, wie das zuständige Naturschutzorgan anlässlich einer Vorsprache bei der Burgenländischen Landesregierung am 18. Juni 1973 mitgeteilt habe, weitere Anschüttungen vorgenommen worden. Das Anschüttungsmaterial sei mit zwei Lastkraftwagen der Firma P, herangeschafft worden. Ein Chauffeur der Firma P, nämlich AW, wohnhaft in J, habe - nachdem ihm vom Naturschutzorgan die Rechtswidrigkeit seines Handelns dargelegt worden sei - erklärt, dass ihm vom Obmann der beschwerdeführenden Partei versichert worden sei, die Anschüttungen seien bereits seitens der Naturschutzbehörde genehmigt worden.

Überdies erliegt im Akt ein Aktenvermerk vom 27. Juni 1973, demzufolge am 12. Juni des betreffenden Jahres um 14.30 Uhr anlässlich einer Besichtigungsfahrt beobachtet worden sei, wie ein Lastwagen der Firma P in J Schutt abgelagert habe; kurz darauf sei der Obmann der beschwerdeführenden Partei erschienen und habe erklärt, dass er den Auftrag gegeben hat und dass er auch in Zukunft "weiter aufführen" lassen werde.

Die Burgenländische Landesregierung beauftragte in der Folge die Bezirkshauptmannschaft Neusiedl am See, gegen die Schuldtragenden ein Strafverfahren einzuleiten und mit Höchststrafe vorzugehen.

Mit Bescheid vom 5. Juli 1973 erteilte die Burgenländische Landesregierung gemäß § 8 Abs. 1 LSchVO der beschwerdeführenden Partei den Auftrag, die im Bereich der Wiesen der Beschwerdeführerin und des Schilfgürtels in Verlängerung des Hotterbeginnes in Richtung Wasserfläche des Neusiedler Sees rechtswidrig vorgenommen Aufschüttung eines Dammes bis längstens 1. November 1973 zu beseitigen.

Die genannte Behörde führte in der Begründung ihres Bescheides aus, der Beseitigungsauftrag stütze sich auf § 8 Abs. 1 LSchVO. Gemäß § 2 lit. a der zitierten Verordnung sei es verboten, u. a. den natürlichen Zustand der Gewässer, Wasserflächen, Wiesen, Sumpf- und Schilfflächen zu verändern. Die beschwerdeführende Partei habe auf Grund eines Beschlusses der Vollversammlung vom 19. Dezember 1971 die Anordnung getroffen, in Verlängerung des Hotterbeginnes (Fabrik B) in Richtung Wasserfläche des Neusiedler Sees eine Erdanschüttung in Form eines Dammes durchzuführen. Diese Aufschüttungen seien ursprünglich in einer Länge von ca. 280 Schritten erfolgt und erstreckten sich bis in den Bereich des Schilfgürtels der beschwerdeführenden Partei. Im Laufe der ersten Hälfte des Jahres 1973 seien weitere Anschüttungen durchgeführt worden. Eine naturschutzbehördliche Ausnahmegenehmigung für diese Veränderung der Flächen sei nicht erwirkt worden. Mit Bescheid vom 6. April 1973, Zl. V/1-8362/4-1972, sei von der Burgenländischen Landesregierung als Berufungsbehörde gegen JH als das satzungsgemäß zur Vertretung nach außen berufene Organ der beschwerdeführenden Partei eine Geldstrafe von S 2.000,-- wegen dieses rechtswidrigen Verhaltens verhängt worden. In weiterer Folge befasste sich die Burgenländische Landesregierung in der Begründung ihres Bescheides mit der gegebenen Sachlage, auf Grund deren überhaupt keine Möglichkeit für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung gegeben sei, und führte abschließend aus, es habe demnach spruchgemäß die Entfernung der rechtswidrig durchgeführten Aufschüttungen verfügt werden müssen.

Gegen diesen Bescheid der Burgenländischen Landesregierung vom 5. Juli 1973 richtet sich die vorliegende wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften erhobene Beschwerde, über die der Verwaltungsgerichtshof nach Durchführung der von der beschwerdeführenden Partei beantragten Verhandlung erwogen hat:

Die belangte Behörde hat der beschwerdeführenden Partei den bescheidmäßigen Auftrag zur Beseitigung von Eingriffen in demjenigen Teil des Landschaftsschutzgebietes Neusiedler See erteilt, welcher im § 1 Abs. 2 Unterabschnitt II LSchVO näher bezeichnet ist. Gemäß § 2 der zitierten Verordnung ist es innerhalb des im § 1 bezeichneten Gebietes verboten, Landschaftsteile zu verändern, zu beschädigen oder zu beseitigen oder überhaupt Eingriffe vorzunehmen, die geeignet sind, die Natur zu schädigen, den Naturgenuss zu beeinträchtigen, das Landschaftsbild zu verunstalten oder die Sicht auf den See und die Zugänglichkeit des Seeufers zu erschweren oder zu unterbinden.

Insbesondere ist es nach § 2 LSchVO verboten: a) den natürlichen Zustand der Gewässer, Wasserflächen, Wasserläufe, Sumpf- und Schilfflächen, Wiesen, Hutweiden oder Waldbestände zu verändern. ...... b) Verkaufsbuden, Müll- und Schutthaufen, sowie Zelt- und Lagerplätze ohne Genehmigung der Bezirksverwaltungsbehörden zu errichten.

Die belangte Behörde hat ihren Bescheid auf § 8 Abs. 1 LSchVO gestützt. Nach dieser Verordnungsbestimmung kann die Landesregierung unabhängig von einer Bestrafung Personen, die in Zuwiderhandlung gegen die Bestimmungen des § 2 Z. a und b und des § 3 Eingriffe in das Landschaftsbild vorgenommen oder Bauten errichtet haben, auftragen, binnen einer angemessen Frist die vorgenommenen Veränderungen, Anlagen und Bauten zu beseitigen oder den früheren Zustand herzustellen. Nach dem nachfolgenden Abs. 2 des § 8 der zitierten Verordnung ist ein Auftrag gemäß Abs. 1 nicht mehr zulässig, wenn nach Beendigung des rechtswidrigen Verhaltens mehr als zwei Jahre vergangen sind.

Die beschwerdeführende Partei bezweifelt, ob § 8 LSchVO, welchen die Landesregierung zur Erlassung von Beseitigungsaufträgen ermächtigt, seine gesetzliche Deckung im Burgenländischen Naturschutzgesetz vom 27. Juni 1961, LGBl. Nr. 23 (im folgenden kurz als NatschG bezeichnet), findet. Indes besteht für den Verwaltungsgerichtshof deshalb keine Veranlassung, beim Verfassungsgerichtshof einen diesbezüglichen Antrag nach Art. 139 B-VG zu stellen, weil bereits in dem Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 5. April 1974, Zl. 1014/75, dargelegt worden ist, dass § 8 LSchVO im § 19 Abs. 1 NatschG eine ausreichende gesetzliche Deckung findet. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf dieses Erkenntnis unter Erinnerung an Art. 14 Abs. 4 der hg. Geschäftsordnung, BGBl. Nr. 45/1965, verwiesen.

Was jedoch das Vorbringen der beschwerdeführenden Partei in der Verhandlung betrifft, wonach § 8 LSchVO insofern gesetzwidrig sei, als diese Bestimmung mit der Vorschrift des § 15 Abs. 5 NatschG nicht vereinbar wäre, so ist dem entgegenzuhalten, dass dem gegenständlichen Beseitigungsauftrag nicht § 15, sondern § 19 NatschG zu Grunde gelegen ist.

Ebenso wenig hegt der Verwaltungsgerichtshof gegen die von der belangten Behörde angewendeten materiellen Verwaltungsvorschriften unter dem Gesichtspunkt des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Schutzes des Eigentums Bedenken.

Die beschwerdeführende Partei behauptet weiters, dass die Anschüttungen teilweise gar nicht auf ihr gehörigen Grundstücken, sondern auf Grundstücken der Gemeinde J erfolgt seien. Auch dieser Einwand vermag der Beschwerde nicht zu dem gewünschten Erfolg zu verhelfen, weil § 8 Abs. 1 LSchVO nicht darauf abgestellt ist, wer Grundeigentümer des Gebietes ist, in dem der Eingriff vorgenommen wird; vielmehr kann nach dieser Verordnungsbestimmung derjenige als Bescheidadressat zur Beseitigung verpflichtet werden, der Eingriffe in das Landschaftsbild vorgenommen bzw. Bauten errichtet hat.

Wenn die beschwerdeführende Partei in dem gegebenen Zusammenhang im besonderen in der Verhandlung vorgebracht hat, eine Befolgung des Beseitigungsauftrages wäre ihr deshalb geradezu unmöglich, weil die Aufschüttungen zum Teil ja gar nicht auf dem der beschwerdeführenden Partei gehörigen Grund und Boden, sondern auf fremden Grund vorgenommen worden seien, so ist dieses Vorbringen ebenfalls nicht zielführend; denn im Bereich des öffentlichen Rechtes kann von einer absoluten Unmöglichkeit der Verwirklichung des Beseitigungsauftrages keine Rede sein, wenn der Eigentümer die Verwirklichung der Beseitigung unter Umständen aus zivilrechtlichen Gründen zu vereiteln vermag. Dabei kann die Frage unbeantwortet bleiben, ob im gegenständlichen Fall der Grundeigentümer gemäß § 29 a NatschG in der Fassung der Novelle vom 30. November 1973, LGBl. Nr. 9/1974 - welche Bestimmung im Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Bescheides noch nicht gegolten hat - die zur Erfüllung des behördlichen Beseitigungsauftrages erforderlichen Maßnahmen dulden müsste. Soweit aber die beschwerdeführende Partei geltend macht, dass die Aufschüttungen teilweise bereits vor mehr als zwei Jahren erfolgt seien, so muss ihr - abgesehen von erheblichen auf Grund der Aktenlage bestehenden Zweifeln an der Richtigkeit dieser Behauptung - vor allem entgegengehalten werden, dass es nach § 8 Abs. 2 LSchVO für die Zulässigkeit eines Auftrages darauf anzukommen hat, dass nach Beendigung des rechtswidrigen Verhaltens nicht mehr als zwei Jahre vergangen sind.

Unbegründet ist auch der Einwand der Beschwerdeführerin, ein Auftrag gemäß § 8 LSchVO könne nur physischen, nicht aber juristischen Personen erteilt werden, denn dafür gibt das Gesetz keinen wie immer gearteten Anhaltspunkt.

Die beschwerdeführende Partei behauptet weiters, ihr hätte der Beseitigungsauftrag auch deshalb nicht erteilt werden dürfen, weil die tatsächliche Ausführung der Arbeiten durch Bauunternehmungen, nicht jedoch durch sie - die beschwerdeführende Partei - erfolgt sei; dass diese Aufschüttungen zum Teil auch im Interesse der beschwerdeführenden Partei vorgenommen worden seien, reiche noch keineswegs aus, gerade ihr den Auftrag zur Beseitigung des Dammes zu erteilen. Weiters sei auch der Inhalt des Spruches des angefochtenen Bescheides ganz unbestimmt.

Hiezu ist vorerst darauf zu verweisen, dass die beschwerdeführende Partei u.a. auch - und zwar entsprechend untermauert - vorgebracht hat, es seien im angefochtenen Bescheid die zu beseitigenden Anlagen nicht hinlänglich umschrieben. Diesbezüglich ist der beschwerdeführenden Partei unter Bedachtnahme auf das Ergebnis der mündlichen Verhandlung durchaus beizupflichten. Überdies hat die belangte Behörde im gegenständlichen Fall dem Obmann der beschwerdeführenden Partei den Inhalt der behördlichen Aktenvermerke vom 25. Juni 1973 und vom 27. Juni 1972 nicht vorgehalten und ihr auch nicht Gelegenheit geboten, zu den Ergebnissen des Ermittlungsverfahrens entsprechend Stellung zu nehmen. Die belangte Behörde wäre insbesondere im Hinblick darauf, dass es sich um ein erstinstanzliches Verfahren gehandelt hat, verpflichtet gewesen, der beschwerdeführenden Partei zur Wahrung des Parteiengehörs gemäß § 37 AVG 1950 diejenigen Sachverhaltselemente vorzuhalten, auf welche sie den Beseitigungsauftrag zu stützen beabsichtigte.

Der Umstand, dass der Obmann der beschwerdeführenden Partei wegen Durchführung von Aufschüttungen von der Verwaltungsbehörde - so durch den Berufungsbescheid der Burgenländischen Landesregierung vom 6. April 1973 - bestraft worden ist, stellt schon deshalb für die Erlassung des gegenständlichen Beseitigungsauftrages vom 5. Juli 1973 keine ausreichende Grundlage dar, weil dieser Auftrag offensichtlich auch Aufschüttungen zum Gegenstand hat, welche nach jenem Zeitraum erfolgt sind, der mit der Bestrafung des Obmannes der beschwerdeführenden Partei erfasst gewesen ist.

Gewiss könnte der belangten Behörde nicht entgegengetreten werden, wenn sie gegebenenfalls auch solche Aufschüttungen zum Gegenstand des Beseitigungsauftrages machen wollte, welche nicht von der beschwerdeführenden Partei bzw. von Dritten über deren ausdrücklichen Auftrag vorgenommen worden sind, sondern welche die beschwerdeführende Partei vorsätzlich nicht verhindert hat, doch fehlen derzeit jegliche Feststellungen dahingehend, dass bei der beschwerdeführenden Partei bzw. bei deren Organen zumindest bedingter Vorsatz in dieser Richtung vorliegen könnte.

Den aufgezeigten Erwägungen zufolge bedarf demnach der Sachverhalt im gegenständlichen Fall in wesentlichen Punkten einer Ergänzung und es war daher der angefochtene Bescheid gemäß § 42 Abs. 2 lit. c Z. 2 VwGG 1965 wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufzuheben.

Der Zuspruch von Aufwandersatz an die beschwerdeführende Partei gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG 1965 und auf Art. I A Z. 1 und 2 und Art. III der Verordnung des Bundeskanzlers vom 14. November 1972, BGBl. Nr. 427, und zwar war der Aufwandersatz wie folgt zu bestimmen: Schriftsatzaufwand S 2.000,--, Verhandlungsaufwand S 2.500,--, Eingaben-, Beilagen- und Vollmachtsstempel S 82,60, Kosten für Massenbeförderungsmittel Neusiedl am See - Wien - Neusiedl am See und Straßenbahn Wien S 86,--. Das Mehrbegehren an Aufwandersatz war als im Gesetz nicht begründet abzuweisen.

Wien, am 17. Mai 1974