Illegality of security deposit requirement under § 105 WRG 1959 for groundwater pit expansion authorized under § 31a WRG 1959

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes aufgehoben.

Der Bund hat dem Beschwerdeführer Aufwendungen in der Höhe von S 2.917,60 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Das Mehrbegehren wird abgewiesen.

Der Beschwerdeführer stellte am 17. Mai 1968 an die Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung den Antrag auf wasserrechtliche Bewilligung der Erweiterung der bestehenden Sand- und Schottergrube "X" auf die Parzellen 821/2, 822/1, 820, 817/1 und 817/2, Katastralgemeinde X. Dieses Begehren wurde mit Eingabe vom 2. Juli 1969 auf die Parzellen 821/1, 816, 813/1, 812/1 und 809/1 ausgedehnt.

Bei der am 7. Oktober 1969 in S durchgeführten mündlichen Verhandlung führte der Vertreter der mitbeteiligten Partei aus, daß in dem ohne wasserrechtliche Bewilligung bereits abgebauten Teil der im weiteren Grundwasserschongebiet Graz-Feldkirchen befindlichen Schottergrube das Grundwasser zutage trete. Durch diesen Abbau des Schotters sei eine Beeinträchtigung der Qualität des Grundwassers gegeben. Abgesehen davon stelle eine offene Schottergrube, bei der das Grundwasser ohne schützende Kies- und Humusschichte freiliege, eine ständige Gefahr dar. Da bisher noch keinerlei Maßnahmen zur Sanierung durchgeführt worden seien, sei zu erwarten, daß der für das Grundwasser gefährliche Zustand aufrechterhalten bleibe. Aus diesem Grunde werde von der mitbeteiligten Partei gegen die Erweiterung der Anlage Einspruch erhoben. Erst nach endgültiger und sorgfältiger Sanierung der offenen Grube werde gegen die Errichtung einer neuen Schottergrube in diesem Bereich kein Einspruch erhoben werden. Um eine Gewähr für die Einhaltung der Vorschreibungen zu erhalten, werde von der mitbeteiligten Partei die Bereitstellung einer in § 11 Abs. 2 WRG 1959 vorgesehenen angemessenen Kaution gefordert.

Der Beschwerdeführer lehnte die Erbringung der von der mitbeteiligten Partei geforderten Kaution ab, weil dies im Gesetz nicht begründet sei.

Die Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung bewilligte mit Bescheid vom 13. März 1970 gemäß §§ 31 a Abs. 2, 98, 107 und 111 WRG 1959, in der Fassung der Novelle BGBl. Nr. 207/1969, dem Beschwerdeführer die Errichtung einer Schottergrube auf den Grundstücken 821/1, 821/2, 822/1, 820, 817/1, 817/2, 816, 815/1, 812/1, 809/1 Katastralgemeinde X nach dem näher angeführten Befund und dem vorgelegten Plan unter den im Bescheid angeführten 32 Bedingungen. Die Bauvollendung habe bei Einhaltung der Bedingungen bis längstens 31. Dezember 1971 zu erfolgen. Gemäß § 55 Abs. 3 WRG 1959 wurde festgestellt, daß ein Widerspruch mit einer wasserwirtschaftlichen Rahmenverfügung nicht vorliegt.

Eine Begründung für die Ablehnung der Vorschreibung einer Kaution bzw. Sicherstellung wurde nicht gegeben.

Gegen diesen Bescheid erhob die mitbeteiligte Partei fristgerecht Berufung und verlangte die Vorschreibung einer der Größe der Schottergrube angemessenen Kaution. Der Landeshauptmann von Steiermark wies diese Berufung mit Bescheid vom 5. März 1971 ab und begründete dies damit, daß die gegenständliche Anlage keine Wasserbenützungsanlage darstelle und daher die Vorschreibung einer Sicherstellung im Gesetze nicht begründet sei.

In der auch gegen diesen Bescheid erhobenen Berufung stellte die mitbeteiligte Partei den Antrag, den zweitinstanzlichen Bescheid dahin abzuändern, daß dem Beschwerdeführer die Leistung einer Sicherstellung in der Höhe von mindestens S 75.000,-- für die Erfüllung der Bedingungen, unter denen die Bewilligung erteilt wurde, aufzuerlegen sei. Die belangte Behörde gab mit dem angefochtenen Bescheid der Berufung insofern Folge, als sie den Bescheid der Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung vom 30. März 1970 durch nachstehende zusätzliche Bewilligungsbedingung ergänzte: "33. Zwecks Sicherstellung der Erfüllung der Bewilligungsbedingungen bzw. - im Falle ihrer Nichteinhaltung - einer sofortigen Ersatzvornahme hat der Konsenswerber zugunsten des Amtes der Steiermärkischen Landesregierung als Gewässeraufsichtsbehörde bis spätestens 15. Dezember 1971 bei einem inländischen Geldinstitut eine Kaution in der Höhe von S 75.000,-- (i.W.: Schilling fünfundsiebzigtausend) zu erlegen, die vom Amt der Landesregierung gesperrt und erst nach vollständiger Wiederauffüllung der gegenständlichen Schottergrube freigegeben wird."

In der Begründung dieses Bescheides wurde ausgeführt, die wasserrechtliche Bewilligungsbedürftigkeit der Grube beruhe sowohl auf § 31 a Abs. 2 WRG 1959 in der Fassung 1969 als auch auf der auf § 34 Abs. 2 WRG 1959 gestützten einschlägigen Schongebietsverordnung des Bundesministeriums für Land- und Forstwirtschaft, BGBl. Nr. 41/1962, nicht aber auch auf dem - schon vor der Novelle 1961 bestandenen und durch letztere unverändert gebliebenen - § 32 Abs. 2 lit. c WRG 1959. Eine Naßbaggerung im Grundwasserbereich sei nicht projektbedingt, die Grube befinde sich aber immerhin in einem ausgesprochenen Grundwassergebiet. Die Schotterentnahme erfolge mit besonderen Vorrichtungen und könne eine Einwirkung auf das Grundwasser herbeiführen. Da das Vorhaben innerhalb eines wasserrechtlich besonders geschützten Gebietes geplant sei, sei, was im gegenständlichen Falle beachtet worden sei, in wasserrechtlicher Hinsicht gemäß § 31 a Abs. 6 WRG 1959 in der Fassung der Novelle 1969 die Zuständigkeit der Wasserrechtsbehörde gegeben.

In Übereinstimmung mit der Begründung des erstinstanzlichen Bescheides sei eine "Wasserbenutzung" im Sinne des Wasserrechtsgesetzes, vor allem des § 32 Abs. 2, zu verneinen. Gleichwohl wäre es aber verfehlt, daraus auf die Unzulässigkeit einer Sicherstellung schließen zu wollen, denn eine ausgesprochene "Wasserbenutzung" sei lediglich für eine Sicherstellung gemäß § 11 Abs. 2 und 3 WRG 1959 Voraussetzung. Letztere Gesetzesstelle sei aber auf Maßnahmen gemäß § 31 a WRG 1959 nicht anwendbar. Andererseits sei es aber der Wasserrechtsbehörde nicht verwehrt, bei anderen Bewilligungen, sohin auch bei Maßnahmen gemäß § 31 a WRG 1959 unter dem Gesichtspunkt des § 105 WRG 1959 einen Kautionserlag vorzuschreiben.

Dann nämlich, wenn sie nach entsprechender Prüfung zu der Ansicht gelange, daß der Bewilligungswerber keine Gewähr für die Erfüllung der Bewilligungsbedingungen biete und das Unternehmen ohne Sicherheitsleistung als unzulässig erklärt werden müßte. Ein derartiger Fall liege hier vor. Die am 28. April 1969 und 7. Oktober 1970 erstinstanzlich vorgenommenen Lokalaugenscheine hätten eindeutig gezeigt, daß der Bewilligungswerber mit dem Abbau ohne vorherige wasserrechtliche Bewilligung begonnen und dabei eine Freilegung des Grundwassers im östlichen Teil verursacht habe.

Die Amtssachverständigen hätten daher eine sofortige Auffüllung mit reinem Erd- und Schottermaterial und dessen Verdichtung als unumgänglich erachtet. Der Bewilligungswerber sei der Aktenlage zufolge dem nicht innerhalb der gebotenen Frist nachgekommen. Die Amtssachverständigen hätten des weiteren auch ausdrücklich festgestellt, daß das Grundwasser durch Beseitigung der 8 m hohen schützenden Schichte und durch teilweise für das Grundwasser schädliche Abbaumethoden grundwasserstromabwärts eine nachteilige Beeinflussung erfahre und daß biologische Beeinträchtigungen nach längerer Verweildauer im Boden wohl wieder abgebaut, solche durch Mineralölprodukte hingegen zu Dauerschäden führen würden.

Gegen die Erteilung einer wasserrechtlichen Bewilligung könnten ausschließlich bei genauer Einhaltung der von den Sachverständigen vorgeschlagenen Bedingungen keine Einwendungen erhoben werden. Der mitbeteiligten Partei müsse aber auf Grund des bisherigen Verhaltens des Beschwerdeführers dahin recht gegeben werden, daß ein Mißtrauen nicht unangebracht und daher die Forderung nach einer Kaution im Sinne des § 105 WRG 1959 durchaus begründet sei. Dies gelte insbesondere unter Berücksichtigung der großen Zahl von Einwohnern, die das Trinkwasser aus dem Wasserwerk Graz-Süd bezögen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat über die Beschwerde und die von der belangten Behörde und der mitbeteiligten Partei erstatteten Gegenschriften erwogen:

Der Beschwerdeführer erachtet sich in seinem Recht auf Bewilligung der Schottergrube, ohne eine Sicherstellung leisten zu müssen, verletzt.

Nach Auffassung des Beschwerdeführers könnte außerdem über eine geleistete Kaution nur die wasserrechtliche Bewilligungsbehörde erster Instanz - die Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung - verfügen, da auch die Zuständigkeit zur Vorschreibung einer Sicherheitsleistung sich nach der Zuständigkeit zur Erteilung der wasserrechtlichen Bewilligung richte.

Mit diesem Vorbringen bestreitet der Beschwerdeführer - unabhängig von der Frage der Zulässigkeit der Vorschreibung einer Sicherstellung überhaupt - die Zuständigkeit einer anderen Behörde als der ersten Instanz zur Vorschreibung einer Sicherstellung, wenn die Bewilligung bereits von der ersten Instanz erteilt wurde.

Diesem Vorbringen des Beschwerdeführers kommt Berechtigung nicht zu. Die Behörde erster Instanz bewilligte dem Beschwerdeführer die Erweiterung der Schottergrube unter Vorschreibung einer Reihe von Bedingungen. Da die Berufungsbehörde gemäß § 66 Abs. 4 zweiter Satz AVG 1950 berechtigt ist, sowohl im Spruch als auch hinsichtlich der Begründung ihre Anschauung anstelle jener der Unterbehörde zu setzen und demgemäß den Bescheid unterer Instanz nach jeder Richtung abzuändern, verletzte sie nicht das Gesetz, wenn sie für die Erfüllung der von der Unterbehörde oder von ihr gestellten Bedingungen eine Sicherheitsleistung verlangte, sofern diese im Gesetz begründet ist.

Der Beschwerdeführer rügt aber weiter, daß für die Vorschreibung einer Sicherheitsleistung jede Rechtsgrundlage fehle. Er führt hiezu aus, die gegenständliche wasserrechtliche Bewilligung stütze sich auf § 31 a WRG 1959 in der Fassung der Novelle 1969. Es handle sich nicht um die Bewilligung eines Wasserbenutzungsrechtes. § 11 Abs. 2 WRG 1959 finde daher keine Anwendung. Aber auch die von der belangten. Behörde vorgenommene Anwendung des § 105 WRG 1959 gehe völlig fehl. Dort sei nur vorgesehen, daß die Bewilligung "unter entsprechenden Bedingungen" erfolge. Hingegen sei im § 11 WRG 1959 bei der Bewilligung von Wasserbenutzungsrechten von einer angemessenen Sicherstellung für die Erfüllung der Bedingungen die Rede. Hätte der Gesetzgeber auch hier die Vorschreibung einer Sicherstellung für die Erfüllung der Bedingungen im Auge gehabt, so hätte er dies ausdrücklich angeführt. Folge man der Rechtsprechung und Lehre, so finde man nirgends eine Sicherstellung (Kaution), die sich auf § 105 WRG 1959 beziehe, da Richtlinien fehlten, wie eine derartige Sicherstellung zu erbringen wäre. Der Wortlaut des § 105 WRG 1959 stamme zur Gänze aus dem Wasserrechtsgesetz 1934. Letzterer Paragraph sei im Zusammenhang mit der Wasserbenutzung gedacht.

Wie aus obiger Sachverhaltsdarstellung ersichtlich ist, stützte sich die Behörde erster Instanz bei der Erteilung der Bewilligung für die Errichtung (Erweiterung) der Schottergrube ausschließlich auf § 31 a WRG 1959 in der Fassung der Novelle BGBl. Nr. 207/1969. Jeder Hinweis darauf, daß die auf Grund des § 34 Abs. 2 WRG 1959 zum Schutze des Grundwasserwerkes Graz-Feldkirchen erlassene Verordnung des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft vom 25. Jänner 1962, BGBl. Nr. 41, anzuwenden gewesen wäre, fehlt. Nach § 31 a WRG 1959 kam, wie der Verwaltungsgerichtshof in seinem Erkenntnis vom 12. März 1971, Zl. 1622/69, ausgesprochen hat, der mitbeteiligten Partei als einer mit der Stadtgemeinde Graz nicht identen Rechtsperson im gegenständlichen Verwaltungsverfahren Parteistellung nicht zu. Sie hatte daher auch nicht das Recht, in der Berufung gegen den erstinstanzlichen Bescheid zu begehren, daß die erteilte Bewilligung mit einem Sicherstellungsauftrag verbunden werde. Sie hatte vielmehr nur einen Rechtsanspruch darauf, daß das Bewilligungsverfahren ausschließlich auf der Grundlage der angeführten, auf § 34 Abs. 2 WRG 1959 gestützten Verordnung unter ihrer Beiziehung als Partei (§ 34 Abs. 6 WRG 1959) abgeführt werde.

Da aber die mitbeteiligte Partei dem gesamten Verwaltungsverfahren von Anfang an als Partei beigezogen und ihre Rechtsmittel einer Erledigung in der Sache selbst zugeführt wurde, ist keine der Parteien des Verwaltungsverfahrens dadurch in einem Recht verletzt worden, daß die Erteilung der Bewilligung rechtsirrig auf § 31 a WRG 1959 gestützt wurde. Sie hatten vielmehr Gelegenheit, von allen ihnen aus § 34 WRG 1959 und der darauf gestützten Verordnung zustehenden Rechten Gebrauch zu machen. Die beiden übergeordneten Instanzen haben daher das Gesetz nicht verletzt, wenn sie den Bescheid der jeweils unteren Instanz nicht behoben und zur Durchführung des Bewilligungsverfahrens nach § 3 Z. 5 und 6 der angeführten Verordnung an die erste Instanz zurückverwiesen haben.

Die belangte Behörde konnte bei dieser Sachlage vielmehr in eine meritorische Behandlung der Sache eingehen, wobei sie zutreffenderweise in der Begründung des angefochtenen Bescheides darauf verwiesen hat, daß die Bewilligung auf die genannte Verordnung zu stützen war.

Sie hat allerdings hinsichtlich der Zulässigkeit der Vorschreibung einer Sicherstellung das Gesetz verkannt.

Gemäß § 11 Abs. 2 WRG 1959 kann die Wasserrechtsbehörde bei der Erteilung einer Bewilligung für eine Wasserbenutzungsanlage dem Bewilligungswerber, soweit dies ausnahmsweise notwendig erscheint, die Leistung einer angemessenen Sicherstellung für die Erfüllung der Bedingungen, unter denen die Bewilligung erteilt wurde, für die ordnungsgemäße Erhaltung und für die Kosten einer allfälligen späteren Beseitigung der Anlage auferlegen, und zwar entweder für alle oder nur für einzelne der genannten Zwecke.

Die belangte Behörde erkannte richtig, daß diese Gesetzesstelle auf den Beschwerdefall nicht anwendbar ist, weil keine Wasserbenutzungsanlage bewilligt wurde.

Hätte der Gesetzgeber aber in anderen Fällen als denen der Wasserbenutzung die Vorschreibung einer Sicherstellung für die Erfüllung der vorgeschriebenen Bedingungen vorsehen wollen, so hätte er dies ebenso unzweideutig zum Ausdruck gebracht, wie es im § 11 Abs. 2 WRG 1959 geschehen ist. Da er aber diese Möglichkeit für andere Fälle wasserrechtlicher Bewilligungen nicht eröffnet hat - insbesondere im § 105 WRG 1959 ist dies nicht geschehen - erweist sich die vom Beschwerdeführer bekämpfte Vorschreibung einer Sicherstellung als im Gesetz nicht gedeckt.

Der angefochtene Bescheid war daher gemäß § 42 Abs. 2 lit. a VwGG 1965 wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufzuheben.

Der Spruch über den Aufwandersatz stutzt sich auf §§ 47 und 48 Abs. 1 lit. a bis d VwGG 1965 sowie auf Art. I A Z. 1 und 2 der Verordnung des Bundeskanzleramtes vom 4. Jänner 1965, BGBl. Nr. 4. Das Mehrbegehren war abzuweisen, da gemäß Art. I A Z. 1 der angeführten Verordnung der Pauschalbetrag für den Schriftsatzaufwand S 1.000,-- beträgt, wobei keine gesonderte Vergütung der Umsatzsteuer vorgesehen ist. Die Vergütung für die Eisenbahnfahrt Graz-Wien-Graz (1. Klasse Schnellzug) beträgt S 368,-- für die Straßenbahn in Wien S 12,-- und für die Verpflegskosten S 80,--.

Wien, am 16. Juni 1972