Constitutional court strikes down administrative court ruling for unequal treatment in street advertising permit law.

I.Die Beschwerdeführerin ist durch die angefochtene Entscheidung in ihrem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz verletzt worden.

Die Entscheidung wird aufgehoben.

II.Das Land Steiermark ist schuldig, der Beschwerdeführerin zuhanden ihres Rechtsvertreters die mit € 2.856,– bestimmten Prozesskosten binnen 14 Tagen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Entscheidungsgründe

I. Sachverhalt, Beschwerde und Vorverfahren

1. Mit Strafverfügung vom 28. August 2013 wurde über die damals (mündige minderjährige) Beschwerdeführerin eine Geldstrafe iHv € 70,– (Ersatzfreiheitsstrafe von 24 Stunden) verhängt, weil sie am 30. Juli 2013 "jedenfalls um 19.00 Uhr auf der öffentlichen Verkehrsfläche in Graz IV., Mariahilferstraße 13, eine Mitgliederwerbung im Auftrag der Fa. ' ' bei den do. Passanten durchgeführt [habe], ohne dass die hiefür erforderliche Bewilligung vorgelegen hatte." Dieses bewilligungslose Benützen einer Straße zu verkehrsfremden Zwecken stelle einen Verstoß gegen §99 Abs3 litd iVm §82 Abs1 Straßenverkehrsordnung 1960 (StVO) dar.

2.Nach fristgerechtem Einspruch gegen die Strafverfügung durch die Beschwerdeführerin verhängte der Bürgermeister der Stadt Graz mit Straferkenntnis vom 17. Oktober 2014 eine Geldstrafe iHv € 40,– (Ersatzfreiheitsstrafe von 24 Stunden) über die Beschwerdeführerin, weil sie am 30. Juli 2013 um 19:00 Uhr auf der öffentlichen Verkehrsfläche in Graz, Mariahilferstraße 13, eine Mitgliederwerbung durchgeführt und dementsprechend die näher bezeichneten Straßenbereiche zu verkehrsfremden Zwecken benützt habe.

3.Die dagegen erhobene Beschwerde wurde mit Erkenntnis des Landesverwaltungsgerichtes Steiermark vom 11. Februar 2014 abgewiesen. Begründend führt das Landesverwaltungsgericht Steiermark aus, dass die Tätigkeit der Beschwerdeführerin die Bewilligungspflicht gemäß §82 Abs1 StVO auslöse, da "zweifellos" Werbung vorliege. Hingegen könne sich die Beschwerdeführerin nicht auf den Ausnahmetatbestand nach §82 Abs3 lita StVO berufen, da das Ansprechen von Passanten zum Zwecke der Mitgliederwerbung für den Verein " * *" im Auftrag der " *" keine bewilligungsfrei ausübbare "gewerbliche Tätigkeit" iSd genannten Bestimmung sei.

4.Gegen dieses Erkenntnis richtet sich die vorliegende Beschwerde gemäß Art144 BVG, in der die Verletzung in den verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz (Art7 Abs1 BVG, Art2 StGG), auf Unverletzlichkeit des Eigentums (Art5 StGG, Art1 1. ZPEMRK) und auf Freiheit der Erwerbsausübung (Art6 StGG) sowie die Verletzung in Rechten wegen Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes geltend gemacht werden.

Begründend wird im Wesentlichen ausgeführt, dass das Landesverwaltungsgericht Steiermark §82 Abs3 lita StVO insofern einen gleichheitswidrigen Inhalt unterstelle, als es den Begriff der "gewerblichen Tätigkeit" denkunmöglich auslege, verkenne es doch bei seiner Abgrenzung zwischen einer "bloß gewerbsmäßige[n] Tätigkeit ohne Werbung" von einer Tätigkeit, die einer Werbung "gleichzuhalten" sei, dass jeder gewerblichen Tätigkeit stets auch eine Werbung immanent sei. Dadurch würden all jene diskriminiert, deren gewerbliche Tätigkeit Werbung für Dritte zum Inhalt habe. Diese denkunmögliche Anwendung der Ausnahmebestimmung des §82 Abs3 lita StVO bewirke auch eine Verletzung im Recht auf Unverletzlichkeit des Eigentums sowie im Recht auf Freiheit der Erwerbsausübung. Zudem sei(en) §82 Abs1 StVO – insbesondere die Wortfolge "und zur Werbung" – und/oder §82 Abs3 lita StVO – insbesondere das Wort "gewerbliche" – verfassungswidrig, weil sie dem Normunterworfenen keine zweifelsfreie Abgrenzung zwischen einer noch bewilligungsfreien und einer bereits bewilligungspflichtigen Tätigkeit ermöglichten.

5.Das Landesverwaltungsgericht Steiermark legte die Verwaltungs- und Gerichtsakten vor und erstattete eine Gegenschrift, in der das Landesverwaltungsgericht Steiermark insbesondere darauf hinweist, dass nicht jede Werbung von vornherein als bewilligungspflichtig anzusehen sei, sondern erst ab Erreichung eines bestimmten Ausmaßes. Im gegenständlichen Fall sei nicht bloß über ein bestimmtes Anliegen informiert bzw. seien nicht bloß Flugzettel verteilt worden, sondern sei in längeren Gesprächen unter Ausfüllung eines Formulars um zahlende Mitglieder für den Verein " * *" geworben worden. Diese Mitgliederwerbung erfolgte in der Grazer Fußgängerzone und sei dort tagsüber, aber auch abends mit Fußgängerverkehr zu rechnen.

II.Rechtslage

§82 StVO, BGBl 159/1960 idF BGBl 518/1994, lautet auszugsweise:

"§82. Bewilligungspflicht

(1) Für die Benützung von Straßen einschließlich des darüber befindlichen, für die Sicherheit des Straßenverkehrs in Betracht kommenden Luftraumes zu anderen Zwecken als zu solchen des Straßenverkehrs, z. B. zu gewerblichen Tätigkeiten und zur Werbung, ist unbeschadet sonstiger Rechtsvorschriften eine Bewilligung nach diesem Bundesgesetz erforderlich. Das gleiche gilt für Tätigkeiten, die geeignet sind, Menschenansammlungen auf der Straße herbeizuführen oder die Aufmerksamkeit der Lenker von Fahrzeugen zu beeinträchtigen.

(2) […]

(3) Eine Bewilligung nach Abs1 ist nicht erforderlich

a) für gewerbliche Tätigkeiten auf Gehsteigen oder Gehwegen ohne feste Standplätze,

b) für das Wegschaffen eines betriebsunfähig gewordenen Fahrzeuges oder für dessen Instandsetzung, sofern dies einfacher als das Wegschaffen ist und der fließende Verkehr dadurch nicht behindert wird,

c) für eine gewerbliche Tätigkeit, die ihrem Wesen nach auf der Straße ausgeübt wird und deren Betriebsanlage genehmigt ist,

d) für das Aufstellen oder die Lagerung von Sachen, die für Bau, Erhaltung, Pflege und Reinigung der Straße erforderlich sind,

e) für das Musizieren bei Umzügen und dergleichen (§86),

f) für die Nutzung der Rückseite von Verkehrszeichen oder anderen Einrichtungen zur Verhinderung von Falschfahrten im Zuge von Autobahnabfahrten zu Werbezwecken, wenn diese Nutzung nicht der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs entgegensteht und die Behörde, die diese Verkehrszeichen oder diese Einrichtungen verfügt hat, zustimmt und die Gesamtkosten der Anbringung und Erhaltung vom Unternehmer getragen werden.

(4) […]

(5) Die Bewilligung nach Abs1 ist zu erteilen, wenn durch diese Straßenbenützung die Sicherheit, Leichtigkeit und Flüssigkeit des Verkehrs nicht wesentlich beeinträchtigt wird oder eine über das gewöhnliche Maß hinausgehende Lärmentwicklung nicht zu erwarten ist. Wenn es die Sicherheit, Leichtigkeit oder Flüssigkeit des Verkehrs erfordert, ist die Bewilligung bedingt, befristet oder mit Auflagen zu erteilen; die Bewilligung ist zu widerrufen, wenn die Voraussetzungen für die Erteilung weggefallen sind.

(6) – (7) […]"

III.Erwägungen

Die – zulässige – Beschwerde ist begründet:

1. Eine Verletzung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechtes auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz kann nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (zB VfSlg 10.413/1985, 14.842/1997, 15.326/1998 und 16.488/2002) nur vorliegen, wenn die angefochtene Entscheidung auf einer dem Gleichheitsgebot widersprechenden Rechtsgrundlage beruht, wenn das Verwaltungsgericht der angewendeten Rechtsvorschrift fälschlicherweise einen gleichheitswidrigen Inhalt unterstellt oder wenn es bei Erlassung der Entscheidung Willkür geübt hat. Ein willkürliches Verhalten des Verwaltungsgerichtes, das in die Verfassungssphäre eingreift, liegt unter anderem in einer gehäuften Verkennung der Rechtslage, aber auch im Unterlassen jeglicher Ermittlungstätigkeit in einem entscheidenden Punkt (zB VfSlg 8808/1980 mwN, 14.848/1997, 15.241/1998 mwN, 16.287/2001, 16.640/2002).

1.Nach §82 Abs1 StVO ist für die Benützung von Straßen zu anderen Zwecken als zu solchen des Straßenverkehrs, zB zu gewerblichen Tätigkeiten und zur Werbung, eine Bewilligung erforderlich. Keine solche Bewilligung benötigt nach §82 Abs3 lita StVO, wer eine gewerbliche Tätigkeit auf Gehsteigen oder Gehwegen ohne feste Standplätze ausübt. Eine Bewilligung nach §82 Abs1 StVO ist gemäß §82 Abs5 StVO zu erteilen, wenn durch diese Straßenbenützung die Sicherheit, Leichtigkeit und Flüssigkeit des Verkehrs nicht wesentlich beeinträchtigt wird oder eine über das gewöhnliche Maß hinausgehende Lärmentwicklung nicht zu erwarten ist. Der Verfassungsgerichtshof hegt gegen diese, die Nutzung von öffentlichen Verkehrsflächen (auch) zu Erwerbs- oder Kommunikationszwecken im Interesse der Straßenpolizei einschränkenden Regelungen keine Bedenken (VfSlg 11.733/1988).

Das bedeutet für die Vollziehung dieser Bewilligungspflicht aber auch, dass die Auslegung des §82 StVO "ihre Schranken […] dort [findet], wo die Sorge für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auf Straßen und Wegen" aufhört (VwGH 15.3.1965, 1210/64 [= ZVR 1966/109]). Demgemäß stellt der Verwaltungsgerichtshof bei der Auslegung des §82 Abs3 lita StVO – der sich der Verfassungsgerichtshof anschließt – auf die Eignung der Tätigkeit ab, die Sicherheit, Leichtigkeit und Flüssigkeit des Verkehrs zu beeinträchtigen, nicht aber darauf, ob beispielsweise eine Tätigkeit in Ertragsabsicht ausgeübt wird oder nicht (VwSlg. 12.059A/1986; 7608A/1969). Es kommt also für die Frage, ob eine Tätigkeit unter die Ausnahmebestimmung des §82 Abs3 lita StVO fällt, nicht auf eine diffizile Abgrenzung zwischen "gewerblicher Tätigkeit" und "Werbung" an, sondern auf die Eignung der – schon in §82 Abs1 StVO als typische Sondernutzungen herausgegriffenen – Tätigkeit, den in §82 Abs5 StVO umschriebenen Schutzzweck der Bewilligungspflicht zu beeinträchtigen.

2.Demgegenüber stellt das Landesverwaltungsgericht Steiermark in der angefochtenen Entscheidung nicht auf diesen Schutzzweck, sondern auf eine Abgrenzung zwischen "Werbung" und einer "bloß gewerbsmäßigen Tätigkeit ohne Werbung" ab. Wieso das Tragen eines TShirts mit der Aufschrift " * *", eines gut sichtbaren Ausweises mit dem Hinweis "[…] im Auftrag von * *" sowie einer Mappe mit dem gut sichtbaren Aufdruck " * *" auch im Vergleich zum äußeren Erscheinungsbild sonstiger Passanten in einer Fußgängerzone eine erhöhte Eignung zur Beeinträchtigung des Schutzzwecks, dem die in Rede stehende Bewilligungspflicht dient, aufweisen soll, ist dem Verfassungsgerichtshof nicht erkennbar. Wenn das Landesverwaltungsgericht schließlich eine Unterscheidung dahingehend vornimmt, dass für das "bloße Verteilen von Eintrittskarten oder Druckschriften politischen Inhalts" eine konkrete Beeinträchtigung der Sicherheit, Leichtigkeit und Flüssigkeit des Verkehrs vorliegen müsse, um die Bewilligungspflicht auszulösen, während bei "Werbung" schon die "abstrakte Eignung zu einer solchen Beeinträchtigung" dafür genüge, unterstellt das Landesverwaltungsgericht dem Regelungssystem des §82 StVO einen verfassungswidrigen Inhalt. Nicht der Inhalt der mit der Sondernutzung beabsichtigten Kommunikation oder der damit verbundenen gewerblichen Tätigkeit als solche, ist Gegenstand der verwaltungsbehördlichen Beurteilung nach §82 Abs1 und Abs3 lita StVO, sondern in jedem Fall (nur) die mit einer derartigen Sondernutzung verbundene Beeinträchtigung der Sicherheit, Leichtigkeit und Flüssigkeit des Verkehrs, respektive die damit verbundene Lärmentwicklung.

Zu den konkreten Auswirkungen der Tätigkeit der Beschwerdeführerin auf den Verkehr in einer Fußgängerzone hat das Landesverwaltungsgericht aber weder darüber Beweis erhoben (es ist nicht ersichtlich, inwieweit die vom Landesverwaltungsgericht getroffenen Feststellungen zu den Arbeitszeiten der Beschwerdeführerin oder zu dem Umstand, dass es "10 bis 15 Mal zu einem Blickkontakt" komme, bis sich üblicherweise "ein erfolgsversprechendes Gespräch" in der Fußgängerzone ergebe, im Hinblick auf den Regelungsgegenstand des §82 StVO Relevanz aufweisen) noch nähere Feststellungen getroffen.

3.Das Landesverwaltungsgericht Steiermark hat daher nicht nur jegliche Ermittlungstätigkeit in entscheidungswesentlichen Punkten unterlassen, sondern auch im Hinblick auf die, beispielsweise durch die Erwerbsfreiheit des Art6 StGG oder die Kommunikationsfreiheit des Art10 EMRK geschützte Möglichkeit, öffentliche Verkehrsflächen zu anderen Zwecken als zu solchen des Straßenverkehrs zu nutzen, der Regelung des §82 StVO einen verfassungswidrigen, weil unsachlichen Inhalt unterstellt.

IV. Ergebnis

1.Die Beschwerdeführerin ist somit durch das angefochtene Erkenntnis im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz verletzt worden.

Das Erkenntnis ist daher schon aus diesem Grund aufzuheben, ohne dass auf das weitere Beschwerdevorbringen einzugehen ist.

2.Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.

3.Die Kostenentscheidung beruht auf §88 VfGG. In den zugesprochenen Kosten ist Umsatzsteuer in der Höhe von € 436,– sowie eine Eingabengebühr gemäß §17a VfGG in der Höhe von € 240,– enthalten.