Constitutional validity of delegated municipal supervisory authority and statutory night closing time for catering businesses

Der Bf. ist durch den angefochtenen Bescheid weder in einem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht noch wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm in seinen Rechten verletzt worden.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

Entscheidungsgründe:

I. 1. Die Stadtvertretung der Landeshauptstadt Bregenz wies mit dem im Gemeindeinstanzenzug ergangenen Bescheid vom 11. November 1985 den Antrag des Gastwirtes U P, für den Rest des Jahres 1985 seinen Gastgewerbebetrieb (eine Imbißstube) in Bregenz über die gesetzliche Sperrstunde hinaus bis täglich 01,00 offenhalten zu dürfen, gemäß §198 Abs3 der Gewerbeordnung 1973 (GewO 1973) ab.

Die Bezirkshauptmannschaft Bregenz gab mit dem "für die Landesregierung" (siehe hiezu II.A.1) erlassenen Bescheid vom 12. Dezember 1985 der dagegen erhobenen Vorstellung keine Folge.

2. Gegen diesen Vorstellungsbescheid wendet sich die vorliegende, auf Art144 B-VG gestützte Beschwerde des U P, in der er behauptet, in seinen Rechten wegen Anwendung rechtswidriger genereller Normen und in näher bezeichneten verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten verletzt worden zu sein. Es wird die kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Bescheides beantragt.

3. Die BH Bregenz legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete eine Gegenschrift; sie begehrt, die Beschwerde kostenpflichtig abzuweisen.

II. Der VfGH hat erwogen:

A. Zu formellen Fragen

1. Zu klären ist zunächst, welcher Behörde der bekämpfte Bescheid zuzurechnen und wer daher bel. Beh. ist.

Im Briefkopf des angefochtenen Bescheides scheint die "Bezirkshauptmannschaft Bregenz" auf. Der Bescheid ist mit der Klausel "Für die Vorarlberger Landesregierung - Der Bezirkshauptmann" gefertigt. Offenkundig handelt es sich insofern hiebei um ein Schreibversehen, als es richtig lauten sollte: "Für den Landeshauptmann von Vorarlberg ...". Dies ergibt sich schon daraus, daß im Spruch des Bescheides zur Zuständigkeit auf §7 des Bundes-Gemeindeaufsichtsgesetzes, BGBl. 123/1967, und §1 der V des Landeshauptmannes von Vorarlberg, LGBl. 66/1976, über die Ermächtigung der Bezirkshauptmannschaften zur Ausübung des Aufsichtsrechtes des Bundes über die Gemeinden, (im folgenden kurz: DelegationsV) Bezug genommen wird.

§7 des Bundes-GemeindeaufsichtsG regelt das Vorstellungsverfahren (in Angelegenheiten aus dem Bereich der Bundesvollziehung im eigenen Wirkungsbereich - §1 Abs3 leg.cit.).

§3 Abs1 des Gesetzes lautet:

"Aufsichtsbehörde ist der Landeshauptmann. Sofern dies im Interesse der Zweckmäßigkeit, Raschheit, Einfachheit und Kostenersparnis gelegen ist, kann der Landeshauptmann ausgenommen den Fall des §10 Abs1 (betrifft die Auflösung des Gemeinderates) - die Bezirkshauptmannschaft allgemein oder für bestimmte Angelegenheiten durch V zur Ausübung des Aufsichtsrechtes über Gemeinden, die nicht Städte mit eigenem Statut sind, in seinem Namen ermächtigen."

Gestützt auf diese Gesetzesbestimmung erließ der Landeshauptmann die oben erwähnte DelegationsV.

Hier maßgebend ist deren §1 Abs1; die Ausnahmebestimmungen des Abs2 sind im vorliegenden Fall nicht in Betracht zu ziehen.

"§1

(1) Die Bezirkshauptmannschaften sind ermächtigt, das Aufsichtsrecht über die ihrem Verwaltungsbezirk angehörenden Gemeinden (Gemeindeverbände) in den Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde aus dem Bereich der Bundesvollziehung im Namen des Landeshauptmannes auszuüben."

Durch diese Regelung wurden die Vorarlberger Bezirkshauptmannschaften u.a. ermächtigt, über Vorstellungen (Art119a Abs5 B-VG) in Bundesvollziehungsangelegenheiten "im Namen des Landeshauptmannes" zu entscheiden; dies ist schon nach dem Wortlaut des Gesetzes und der darauf gegründeten V so zu verstehen, daß in diesen Angelegenheiten den Bezirkshauptmannschaften die Zuständigkeit zur Durchführung des Verfahrens und zur Entscheidung übertragen wurde; nicht etwa kann der Regelung der Inhalt beigemessen werden, die Bezirkshauptmannschaften hätten lediglich als bürokratischer Hilfsapparat des Landeshauptmannes tätig zu werden. Wenn der Wortlaut der Normen allenfalls Zweifel offen lassen sollte, so verbietet eine verfassungskonforme Interpretation die Annahme, die Vorarlberger Bezirkshauptmannschaften wären nur verpflichtet, als Hilfsapparat des Landeshauptmannes einzuschreiten (siehe das BVG über die Ämter der LReg, BGBl. 289/1925, insbes. §3; vgl. hiezu zB VfSlg. 5184/1965, S 897; VfGH 14.10.1987 B267/86; VwGH 11.5.1982 Zl. 81/05/0095).

Die BH Bregenz hat hier also aufgrund eigener Kompetenz über die Vorstellung des Bf. entschieden; ihr ist der angefochtene Bescheid zuzurechnen; sie ist im verfassungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren die bel. Beh.

(Zur Rechtmäßigkeit der erörterten Regelung s.u. II.B.1).

2.a) Die zur Entscheidung über Vorstellungen delegierte Bezirkshauptmannschaft hat gleich dem Landeshauptmann in erster und letzter Instanz (siehe §3 Abs1 des Bundes-GemeindeaufsichtsG) zu entscheiden (vgl. VfSlg. 5184/1965). Der administrative Instanzenzug ist also erschöpft.

b) Gegenstand des Verwaltungsverfahrens war ein Antrag des Bf., ihm bis zum 31. Dezember 1985 zu erlauben, seine Imbißstube über die allgemeine Sperrstunde hinaus offenhalten zu dürfen. Der Umstand, daß dieser Zeitpunkt nun in der Vergangenheit liegt, ändert nichts an der Legitimation, gegen den negativen Vorstellungsbescheid Beschwerde beim VfGH zu erheben; nach wie vor besteht nämlich die Möglichkeit, daß der Bf. durch den angefochtenen Bescheid in irgendeinem subjektiven Recht verletzt wurde.

c) Da auch die übrigen Prozeßvoraussetzungen vorliegen, ist die Beschwerde zulässig.

B. Zur Sache selbst

1.a) Der Bf. behauptet, daß mehrere präjudizielle Rechtsvorschriften rechtswidrig seien.

Zunächst meint er, die DelegationsV sei gesetzwidrig. Die Vollziehung mancher Angelegenheiten (so etwa gerade die Bewilligung von Sperrstundenverlängerungen) sollte landeseinheitlich erfolgen. Es gebe aber noch ein schwererwiegendes Argument für die Belassung des Aufsichtsrechtes beim Landeshauptmann.

"Das Verhältnis zwischen den Bezirkshauptmannschaften und den Gemeinden ist gerade in Vorarlberg ein sehr enges. Vielfach besteht ein ständiges Konsultationsverhältnis zwischen Gemeinden und der Bezirkshauptmannschaft, die sich jeweils vertrauensvoll an die Bezirkshauptmannschaft wenden, wenn sie ein schwierigeres Rechtsproblem zu lösen haben. Diese Hilfestellung ist zweifellos zweckmäßig, weil nicht jede Gemeinde über einen entsprechenden Beamtenstab verfügt.

Sie führt jedoch im Ergebnis dazu, daß die Bezirkshauptmannschaften ganz allgemein, wenn sie in Gemeindeaufsichtssachen tätig werden, nicht immer jenes Maß an Strenge aufbringen, das zu einer konsequenten Aufsicht der Gemeinden erforderlich wäre. Dies gilt ganz allgemein und völlig unabhängig von den handelnden Personen.

Daß die Beratung der Gemeinden und die Gemeindeaufsicht auf verschiedenen Ebenen stattfinden, wäre demnach ein Gebot des Rechtsstaates und im Sinne einer ordnungsgemäßen Vollziehung wohl günstiger."

b) Der VfGH hat gegen den die DelegationsV tragenden § 3 Abs1 des Bundes-GemeindeaufsichtsG (s.o. II.A.1) keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Diese Bestimmung enthält keine sogenannte formalgesetzliche Delegation. Sie unterscheidet sich insofern wesentlich von einer ähnlichen Bestimmung im Preisregelungsgesetz 1957, die wegen Widerspruchs zu Art18 Abs 2 B-VG mit Erkenntnis des VfGH Slg. Nr. 5184/1965 aufgehoben wurde, als das Bundes-GemeindeaufsichtsG das Verhalten des Verordnungsgebers durch die Wortfolge "sofern dies im Interesse der Zweckmäßigkeit, Raschheit, Einfachheit und Kostenersparnis gelegen ist" auf ausreichende Weise vorausbestimmt (siehe VfSlg. 10913/1986 in diesem Erkenntnis wurde der dem §3 Abs1 Bundes-GemeindeaufsichtsG gleichartige §92 Abs2 des Vlbg. GemeindeG als verfassungsrechtlich unbedenklich angesehen; vgl. auch VfSlg. 5695/1968; VfGH 14.10.1987 B267/86).

Der VfGH kann - nach Einsichtnahme in den die DelgationsV betreffenden Akt des Landeshauptmannes Zl. I b-11, aus dem sich ergibt, daß sich keine der im Zuge eines ausführlichen Begutachtungsverfahrens befaßten Stellen gegen die Erlassung der V ausgesprochen hat - dem Verordnungsgeber nicht entgegentreten, wenn er die erwähnten Voraussetzungen des §3 Abs1 Bundes-GemeindeaufsichtsG für eine Übertragung der Aufgaben an die Bezirkshauptmannschaft als gegeben ansah. Eine Dezentralisierung gerade der Erledigung von Vorstellungen entspricht in der Regel den geschilderten Anforderungen, so allein schon deshalb, weil die lokale staatliche Behörde meist bessere Kenntnisse über die tatsächlichen Gegebenheiten und Erfordernisse in der Gemeinde hat. Ein gewisser Kontakt zwischen den Gemeindeorganen und der Aufsichtsbehörde ist bei einer Durchschnittsbetrachtung einer sachgerechten Entscheidung nur förderlich.

Der VfGH hegt unter dem Blickwinkel dieses Beschwerdefalles auch sonst ob der Gesetzmäßigkeit der DelegationsV keine Bedenken.

2.a) Der Bf. erachtet auch die V des Landeshauptmannes von Vorarlberg, LGBl. 23/1957, über die Sperrzeit in den Gast- und Schenkgewerbebetrieben, idF der Nov. LGBl. 40/1969 (SperrstundenV) als gesetzwidrig. Er meint, diese V sei seit ihrer Erlassung (1957) im Laufe der Zeit unsachlich und damit gleichheitswidrig geworden; die (tatsächlichen) Verhältnisse hätten sich seither geändert:

"Einmal ist die durchschnittliche Arbeitszeit durch die Arbeitszeitverkürzung in den 70iger Jahren beträchtlich gesunken und damit der Bedarf an Freizeiteinrichtungen naturgemäß gestiegen.

Die Sommerzeit führt zu einer Verlängerung des Abends und damit zu einem geänderten Bedarf an gastgewerblichen Einrichtungen.

Der Fremdenverkehr hat sich in den letzten 30 Jahren in Vorarlberg vervielfacht. Dies gilt konkret vor allem auch für eine Fremdenverkehrsstadt wie Bregenz, deren Fremdenverkehr seit dem Jahre 1957 erheblich zugenommen hat.

Alle diese modernen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklungen sind an der Vorarlberger Sperrstundenverordnung spurlos vorübergegangen.

Manche Gemeinden ziehen aus diesem Umstand die Konsequenzen und handhaben die Sperrstundenverordnung gar nicht oder erteilen generell Ausnahmebewilligungen.

In einer Landeshauptstadt, in deren Ortskern, in einer Fremdenverkehrsstadt ist eine Sperrstunde von 24,00 Uhr ganz einfach nicht mehr zeitgemäß, nicht mehr sachgerecht."

b) Nach §1 Abs1 der SperrstundenV haben die Gast- und Schankgewerbetreibenden ihre Betriebsräumlichkeiten grundsätzlich in der Zeit von 24 Uhr bis 5 Uhr des folgenden Tages geschlossen zu halten.

Die SperrstundenV 1957 idF der Nov. 1969 erging in Durchführung des §54a Abs2 der Gewerbeordnung 1859 idF der Nov. 1957, BGBl. 178. Die Überleitung der SperrstundenV in das Regime der GewO 1973 erfolgte durch deren §375 Abs1 Z70. Aus dieser Bestimmung ergibt sich einerseits, daß die §§1 bis 3 der SperrstundenV derzeit auf der Stufe eines (einfachen) BG stehen und andererseits, daß §4 der SperrstundenV (der die Gemeinden dazu ermächtigt, unter bestimmten Voraussetzungen von der sonst geltenden Sperrstundenregelung Ausnahmen vorzusehen) nicht übergeleitet wurde, da für die Erteilung von Ausnahmebewilligungen durch §198 Abs3 GewO 1973 eine Regelung getroffen wird. Die Gewährung von Ausnahmebewilligungen richtet sich also heute nach §198 Abs3 GewO 1973. Diese Vorschrift hat folgenden Wortlaut:

"(3) Bei besonderem örtlichen Bedarf hat die Gemeinde unter Bedachtnahme auf die sonstigen öffentlichen Interessen für einzelne Gastgewerbebetriebe eine frühere Aufsperrstunde oder eine spätere Sperrstunde, gegebenenfalls mit den durch den Anlaß bestimmten Beschränkungen, zu bewilligen. Eine solche Bewilligung ist nicht zu erteilen, wenn die Nachbarschaft wiederholt durch die Ausübung des Gastgewerbes ungebührlich belästigt oder der Gastgewerbetreibende wegen Überschreitung der Sperrstunde oder der Aufsperrstunde wiederholt rechtskräftig bestraft worden ist. In Orten, in denen Bundespolizeibehörden bestehen, haben die Gemeinden diese Behörden vor Erteilung der Bewilligung zu hören."

Der VfGH kann nicht finden, daß dieser Regelungskomplex - auch unter den derzeitigen tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten - sachwidrig wäre. Schon bei Bedachtnahme auf soziale Aspekte für die im Gastgewerbe tätigen Dienstnehmer und auf das Ruhebedürfnis der Anrainer ist die prinzipielle Sperrstunde von 24 Uhr sachlich gerechtfertigt, zumal beim Zutreffen der im §198 Abs3 GewO 1973 enthaltenen Voraussetzungen ohnedies (zwingend) eine spätere Sperrstunde festzusetzen ist.

3. Schließlich bringt der Bf. noch Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit des §198 Abs3 GewO 1973 vor; diese Bestimmung widerspreche dem Art1 des (1.) ZP zur MRK.

Zur Widerlegung dieser Behauptung reicht es hin, auf den vorstehenden Pkt. 2 hinzuweisen.

4.a) Der Bf. trägt letztlich noch vor, daß der Behörde in die Verfassungssphäre reichende Vollzugsfehler anzulasten seien; dadurch sei der Bf. in den verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz, auf Unversehrtheit des Eigentums und auf Erwerbsausübungsfreiheit verletzt worden. Die Behörde habe die Frage des örtlichen Bedarfes völlig falsch beurteilt und nicht mit dem Bf. erörtert.

b) Bei der verfassungsrechtlichen Unbedenklichkeit der den Bescheid tragenden Rechtsvorschriften (siehe die vorstehenden Pkte. 1 bis 3) könnte nämlich eine Verletzung dieser Rechte nur stattgefunden haben, wenn die Behörde willkürlich oder denkunmöglich vorgegangen wäre. Derart schwerwiegende Fehler sind ihr aber nicht anzulasten.

5. Das Verfahren hat auch nicht ergeben, daß der Bf. in sonstigen verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten verletzt wurde. Angesichts der Unbedenklichkeit der angewendeten Rechtsgrundlagen ist es auch ausgeschlossen, daß er in seinen Rechten wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm verletzt wurde.

Die Beschwerde war daher abzuweisen.

6. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VerfGG ohne mündliche Verhandlung getroffen werden.