Insufficient statutory limits on delegation of staff representation duties to a board chair violate constitutional delegation requirements

Die Worte "dem Obmann oder" im ersten Satz des §20 Abs5 des Gesetzes vom 5. März 1976, LGBl. Nr. 49/1976, über das Personalvertretungrecht der Bediensteten des Landes Kärnten (Landes-Personalvertretungsgesetz) werden als verfassungswidrig aufgehoben.

Die Aufhebung tritt mit dem Ablauf des 30. September 1988 in Kraft.

Frühere gesetzliche Bestimmungen treten nicht wieder in Wirksamkeit.

Der Landeshauptmann von Kärnten ist zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung im Landesgesetzblatt verpflichtet.

Entscheidungsgründe:

I. 1. Beim VfGH sind zu den Zahlen B379/87 und B380/87 Beschwerden gegen einen Bescheid der Kärntner Landesregierung als Aufsichtsbehörde anhängig, mit dem Beschwerden der nunmehrigen Bf. gegen einen Beschluß der Zentralpersonalvertretung beim Amt der Kärntner Landesregierung als unbegründet abgewiesen wurden und festgestellt wurde, daß dieser Beschluß und das ihm zugrundeliegende Verfahren nicht mit Rechtswidrigkeit behaftet sind. Die Zentralpersonalvertretung beim Amt der Kärntner Landesregierung hatte in ihrer konstituierenden Sitzung am 3. Dezember 1986 den Beschluß gefaßt, die durch §9 Abs2 lita des Landes-Personalvertretungsgesetzes - im folgenden als L-PVG bezeichnet - der Zentralpersonalvertretung zugewiesenen Aufgaben, "bei der Aufnahme, der Ernennung, der Überstellung und der Bestellung sowie der Dienstzuteilung, Abberufung von der bisherigen Verwendung und Versetzung von Bediensteten unter finanzieller Einbuße" mitzuwirken, gemäß §20 Abs5 L-PVG dem Obmann der Zentralpersonalvertretung zu übertragen.

In den Beschwerden, die gegen den Bescheid der Kärntner Landesregierung als Aufsichtsbehörde unter Berufung auf Art144 B-VG erhoben wurden, wird die Verletzung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechtes auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz sowie die Verletzung von Rechten wegen Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes geltend gemacht.

2.a) Aus Anlaß der Verfahren über diese Beschwerden hat der VfGH beschlossen, von Amts wegen die Verfassungsmäßigkeit der Worte "dem Obmann oder" im ersten Satz des §20 Abs5 L-PVG zu prüfen.

b) Die Aufgaben der Zentralpersonalvertretung sind im §9 Abs2 L-PVG aufgezählt. Diese Bestimmung hat folgenden Wortlaut:

"(2) Aufgabe der Zentralpersonalvertretung ist es,

a) bei der Aufnahme, der Ernennung, der Überstellung und

der Bestellung sowie der Dienstzuteilung, Abberufung von

der bisherigen Verwendung und Versetzung von

Bediensteten unter finanzieller Einbuße,

b) bei der Vergabe einer Naturalwohnung durch die

Dienstbehörde,

c) bei der Erstellung von Grundsätzen über die Gewährung

von Belohnungen, Vorschüssen und Aushilfen,

d) bei der Errichtung, Ausgestaltung und Auflösung

landeseigener Schulungs-, Bildungs- und

Wohlfahrtseinrichtungen für die Bediensteten, e) bei

Maßnahmen der Schulung und Fortbildung der

Bediensteten, f) bei der Auswahl der Bediensteten für

eine Aus- oder

Fortbildung, g) bei der Auflösung des

Dienstverhältnisses durch

Entlassung oder Kündigung durch den Dienstgeber, h)

bei der Auswahl von Bediensteten, die zu Mitgliedern der

Disziplinarkommissionen und der

Dienstbeurteilungskommissionen bestellt werden sollen, i)

bei der Versetzung in den zeitlichen oder dauernden

Ruhestand, es sei denn, die Versetzung ist gesetzlich

vorgeschrieben, sie wird vom Bediensteten beantragt

oder

sie erfolgt als Disziplinarstrafe, j) bei der

Feststellung der Verpflichtung zum

Schadenersatz, k) bei der Erstellung des

Systemisierungs- und

Dienstpostenplanes, l) bei der Regelung der

Dienstzeit, m) in den Fällen des §26 und n) bei der

Verwaltung der im Landesvoranschlag vorgesehenen

Personalbetreuungsmittel mitzuwirken sowie o) in

solchen Angelegenheiten im Sinne des §8, welche alle

Bediensteten oder die Bediensteten mehrerer

Dienststellen betreffen und welche über den

Wirkungsbereich der Dienststellenpersonalvertretung

hinausgehen sowie in jenen Angelegenheiten im Sinne des

§8, zu deren Entscheidung der Leiter der Dienststelle,

für die Dienststelle 'Amt der Landesregierung' ein

Abteilungsvorstand, nach den Zuständigkeitsvorschriften

des Dienst- und Organisationsrechtes nicht zuständig

ist, und p) in den im §10 Abs7 genannten Fällen tätig

zu werden

sowie qu) den Zentralwahlausschuß zu bestellen (§15)."

Die Abs5 und 7 des mit "Geschäftsführung der Dienststellen(Zentral-)personalvertretung" überschriebenen §20 L-PVG lauten:

"(5) Die Dienststellen-(Zentral-)personalvertretung kann beschließen, daß bestimmte Aufgaben dem Obmann oder einem Unterausschuß der Dienststellen-(Zentral-)personalvertretung übertragen werden. Unterausschüsse können entweder für die Funktionsdauer der Dienststellen-(Zentral-)personalvertretung oder für den Einzelfall gebildet werden.

. . .

(7) Die näheren Bestimmungen über die Geschäftsführung der Dienststellen-(Zentral-)personalvertretung (Geschäftsordnung) sind durch V der Zentralpersonalvertretung zu erlassen. Diese V ist in der Kärntner Landeszeitung kundzumachen."

Die Wahl des Obmannes der Zentralpersonalvertretung ist in §20 Abs1 zweiter Satz L-PVG vorgesehen. Danach hat die Zentralpersonalvertretung in ihrer ersten Sitzung aus ihrer Mitte (unter anderem) einen Obmann und seinen (seine) Stellvertreter zu wählen. Aufgabe des Obmannes ist es, die Sitzungen der Zentralpersonalvertretung einzuberufen und vorzubereiten (§20 Abs2 erster Satz L-PVG). Dem Obmann obliegt ferner die gesetzliche Vertretung der - mit Rechtspersönlichkeit ausgestatteten - Gesamtheit der von der Zentralpersonalvertretung vertretenen Bediensteten (§3 Abs4 L-PVG).

Die Aufsicht über die Personalvertretung ist im §30 L-PVG geregelt. Er hat folgenden Wortlaut:

"§30

Aufsicht über die Personalvertretung

(1) Die Landesregierung hat die Aufsicht über die Personalvertretung zu führen.

(2) Die Landesregierung hat als Aufsichtsbehörde allfällige Beschlüsse der Organe der Bediensteten, die den Bestimmungen dieses Gesetzes widersprechen, aufzuheben und im übrigen jedenfalls die Gesetzmäßigkeit oder Gesetzwidrigkeit der den Gegenstand des Verfahrens bildenden Geschäftsführung festzustellen.

(3) Auf das Verfahren vor der Landesregierung als Aufsichtsbehörde sind die Bestimmungen des AVG 1950 anzuwenden.

(4) Zur Antragstellung an die Landesregierung als Aufsichtsbehörde ist jeder Bedienstete berechtigt, für den das betreffende Organ der Bediensteten zuständig ist."

3. Der VfGH hat in dem Beschluß über die Einleitung des Gesetzesprüfungsverfahrens seine Bedenken folgendermaßen begründet:

"Der Wortlaut des §20 Abs5 L-PVG erweckt den Anschein, daß es gemäß dieser Bestimmung iVm §9 Abs2 L-PVG völlig im Belieben der Zentralpersonalvertretung liege, welche Aufgaben der Zentralpersonalvertretung vorbehalten werden, welche einem Unterausschuß der Zentralpersonalvertretung und schließlich welche dem Obmann der Zentralpersonalvertretung übertragen werden. Es scheint, daß der Zentralpersonalvertretung in dieser Hinsicht völlig freie Hand gegeben worden sei. Diese Auffassung vertritt offensichtlich auch die bel. Beh., indem sie in der Begründung der angefochtenen Bescheide ausführt, man müsse wohl davon ausgehen, daß jede einzelne in §9 L-PVG angeführte Aufgabe Gegenstand eines Übertragungsbeschlusses sein könne.

. . . Der VfGH hegt daher gegen die in Prüfung gezogenen Worte das Bedenken, daß die Regelung zu unbestimmt ist und dem Art18 Abs2 B-VG widerstreitet."

4. Die Kärntner Landesregierung hat in ihrer Äußerung die Verfassungsmäßigkeit der in Prüfung gezogenen Worte verteidigt und beantragt, der VfGH wolle aussprechen, daß die Worte "dem Obmann oder" im ersten Satz des §20 Abs5 L-PVG nicht als verfassungswidrig aufgehoben werden.

II. Der VfGH hat erwogen:

1. Der VfGH ist in seinem Beschluß über die Einleitung des Gesetzesprüfungsverfahrens von der Annahme ausgegangen, daß die Beschwerden zulässig sind und daß er bei der Überprüfung des angefochtenen Bescheides die in Prüfung gezogene Gesetzesstelle anzuwenden hätte.

Im Gesetzesprüfungsverfahren ist nichts hervorgekommen, was Zweifel an der Zulässigkeit der Beschwerden oder an der Präjudizialität der in Prüfung gezogenen Gesetzesstelle aufkommen ließe. Die Legitimation der Bf. zur Anrufung des VfGH nach Art144 Abs1 B-VG folgt aus der ihnen nach §30 Abs4 L-PVG zukommenden Berechtigung zur Antragstellung an die Landesregierung und ihrer daraus resultierenden Parteistellung in dem auf Grund ihres Antrages durchgeführten Verwaltungsverfahren (vgl. etwa VfSlg. 5358/1966, 5947/1969, 8746/1980, 8897/1980, 9107/1981). Es besteht die Möglichkeit, daß die Bf. durch den ihren Antrag abweisenden Bescheid in ihren Rechten verletzt wurden (vgl. VfSlg. 10348/1985; siehe etwa auch VfSlg. 7599/1975). Die Prozeßvoraussetzungen sind daher gegeben; das Gesetzesprüfungsverfahren ist zulässig.

2. §20 Abs5 erster Satz L-PVG ermächtigt ua. die Zentralpersonalvertretung, bestimmte Aufgaben dem Obmann (der Zentralpersonalvertretung) oder einem Unterausschuß (der Zentralpersonalvertretung) zu übertragen. Der Wortlaut der Ermächtigung (". . . kann beschließen, daß . . . übertragen werden.") läßt erkennen, daß sie sich nicht bloß auf die Übertragung bestimmter Aufgaben in konkreten Einzelfällen, sondern auf die generelle Übertragung bestimmt gearteter Aufgaben bezieht. Mit dieser Auslegung steht die in §20 Abs5 zweiter Satz L-PVG vorgesehene Möglichkeit, Unterausschüsse nicht nur für den Einzelfall, sondern auch für die Funktionsdauer der Zentralpersonalvertretung zu bilden, im Einklang.

Eine generelle Übertragung von Aufgaben von der Zentralpersonalvertretung auf deren Obmann hat einen zuständigkeitsbegründenden Inhalt, ist eine generelle Norm und, da sie von einer Verwaltungsbehörde ausgeht, eine Rechtsverordnung (vgl. VfSlg. 5864/1968, 7837/1976).

3.a) Verordnungen dürfen nach Art18 Abs2 B-VG nur auf Grund der Gesetze erlassen werden. Daraus folgt nach der ständigen Rechtsprechung des VfGH, daß bereits aus dem Gesetz alle wesentlichen Merkmale der beabsichtigten Regelung ersichtlich sein müssen (vgl. etwa VfSlg. 2294/1952, 4662/1964, 7945/1976, 9227/1981, 9800/1983). Diesem Gebot ist nicht entsprochen, wenn im Gesetz lediglich die Erlassung einer Maßnahme vorgesehen ist, ohne daß auch im näheren die Voraussetzungen hiefür geregelt sind (VfSlg. 3935/1961). Die Prüfung der Frage, ob das Gesetz eine hinreichende Determinierung der darauf zu stützenden Verordnungen enthält, darf sich nicht auf den Wortlaut der die V unmittelbar stützenden Gesetzesstellen beschränken, vielmehr muß der Gesamtinhalt des Gesetzes berücksichtigt werden (VfSlg. 2381/1952, 7945/1976).

b) Das L-PVG stellt die Erlassung einer V, mit der bestimmte Aufgaben dem Obmann übertragen werden, in das Ermessen der Zentralpersonalvertretung (". . . kann beschließen, daß . . . übertragen werden."). Dies ist an sich verfassungsrechtlich unbedenklich (VfSlg. 3935/1961). Es müssen sich aber aus dem Gesetz die Voraussetzungen ableiten lassen, unter denen die Verwaltungsbehörde von der Verordnungsermächtigung Gebrauch machen kann (VfSlg. 4107/1961, 5373/1966).

Im vorliegenden Fall sind diese Voraussetzungen weder in §20 Abs5 L-PVG noch in einer anderen Vorschrift dieses Gesetzes festgelegt. Insbesondere ist auch der Bestimmung des §2 Abs2 zweiter Satz dieses Gesetzes, wonach die Personalvertretung bei ihrer Tätigkeit auf die Erfordernisse eines geordneten, zweckmäßigen und wirtschaftlichen Dienstbetriebes Rücksicht zu nehmen hat, kein im Sinne des Art18 B-VG ausreichender Anhaltspunkt für die Entscheidung der Zentralpersonalvertretung, ob bestimmte Aufgaben dem Obmann übertragen werden, zu entnehmen. Der Zentralpersonalvertretung bleibt es mithin überlassen, ohne jegliche gesetzliche Bindung zu bestimmen, ob eine derartige Übertragung vorgenommen wird.

c) Der Wortlaut des §20 Abs5 erster Satz L-PVG läßt es zu, jede der - im §9 Abs2 L-PVG taxativ angeführten Aufgaben der Zentralpersonalvertretung dem Obmann zu übertragen. Nach dem Wortlaut des §20 Abs5 erster Satz L-PVG ist auch die Übertragung von mehreren der im §9 Abs2 L-PVG angeführten Aufgaben nicht ausgeschlossen. Sicherlich widerspräche es dem Gesetz, das die Zentralpersonalvertretung vorgesehen und ihr bestimmte (wichtige) Aufgaben zugewiesen hat, sämtliche Aufgaben der Zentralpersonalvertretung dem Obmann (oder einem Unterausschuß) zu übertragen und dadurch die Zentralpersonalvertretung als Organ der Bediensteten (§3 Abs1 L-PVG) im Ergebnis zu beseitigen. Wo aber die Grenze zu ziehen ist, bleibt völlig offen, die Zentralpersonalvertretung vermag demnach ohne Bindung durch den Gesetzgeber zu bestimmen, welche der ihr zugewiesenen Aufgaben übertragen werden.

d) Das Gesetz legt aber auch keine Kriterien dafür fest, welche Aufgaben dem Obmann und welche einem Unterausschuß übertragen werden können. Es steht mithin im Belieben der Zentralpersonalvertretung, ihren eigenen Aufgabenbereich sowie die Aufgabenbereiche ihres Obmannes und von Unterausschüssen festzulegen, mit der einzigen Einschränkung, daß sie sich jedenfalls nicht aller ihrer Aufgaben begeben und ihrem Obmann nicht die ihm unmittelbar durch das Gesetz übertragenen Aufgaben entziehen darf. Sie könnte, ohne mit dem Gesetz in Widerspruch zu geraten, etwa auch Aufgaben, die der Gesetzgeber offenbar wegen ihrer Wichtigkeit (und nicht allein deshalb, weil sie Dienstnehmer aller Dienststellen des Landes betreffen) der Zentralpersonalvertretung (und nicht der Dienststellenpersonalvertretung) zugewiesen hat, dem Obmann (der Zentralpersonalvertretung) übertragen und solchermaßen die gesetzlich festgelegte Aufgabenverteilung zwischen Zentralpersonalvertretung und Obmann der Zentralpersonalvertretung nach Belieben verändern. Dies auch grundlegend, nämlich etwa derart, daß im Gegensatz zur Konstruktion des Gesetzgebers das Schwergewicht der Aufgaben nicht bei der Zentralpersonalvertretung, sondern bei ihrem Obmann läge.

e) Es zeigt sich somit, daß §20 Abs5 erster Satz L-PVG wesentliche Teile des Inhaltes der durch V zu treffenden Regelung nicht vorherbestimmt. Diese Gesetzesstelle enthält also eine bloß formalgesetzliche Delegation, widerspricht damit der Vorschrift des Art18 Abs2 B-VG und ist daher verfassungswidrig (vgl. in diesem Zusammenhang etwa VfSlg. 5184/1965, 5697/1968, 5698/1968, 7837/1976).

Es waren daher die in Prüfung gezogenen Worte als verfassungswidrig aufzuheben.

4. Die Bestimmung einer Frist für das Außerkrafttreten gründet sich auf Art140 Abs5 dritter und vierter Satz B-VG.

Der Ausspruch, daß frühere gesetzliche Bestimmungen nicht wieder in Kraft treten, beruht auf Art140 Abs6 erster Satz B-VG.

Die Verpflichtung des Landeshauptmannes zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung erfließt aus Art140 Abs5 erster Satz B-VG und aus §64 Abs2 VerfGG.

5. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VerfGG ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung getroffen werden.